S povinností vztahující se k užívání a zajišťování schůdnosti pozemních komunikací je spojena oblast odpovědnosti za nemajetkovou i majetkovou újmu (škodu) dle silničního zákona nejen v důsledku tzv. „závad ve schůdnosti“, i judikaturní vývoj této oblasti v posledních několika letech, včetně kritického zhodnocení stávající právní úpravy i klíčového nálezu Ústavního soudu ČR ze dne 12. 4. 2016, sp. zn. I. ÚS 2315/15 („nález“), který podstatným způsobem ovlivnil další nazírání a rozhodování obecných soudů při řešení typových sporů z tzv. „chodníkových škod“ vzniklých uživatelům pozemních komunikací, tj. chodcům.[1]
Úvod k právní úpravě pozemních komunikací
Silniční zákon především kategorizuje pozemní komunikace (§ 2), upravuje jejich vlastnictví a správu (§ 9), podmínky užívání a s tím spojená práva a povinnosti (§ 19 až § 29a). Jeho konkretizaci obsahuje vyhláška č. 104/1997 Sb., kterou se provádí silniční zákon („vyhláška“). S ohledem na veřejný zájem na zajištění fungující bezplatné sítě pozemních komunikací a zabezpečování celospolečenské dopravní obslužnosti i potřeb přiřkl silniční zákon u vybraných komunikací vlastnictví ve prospěch státu, krajů či obcí a výslovně oddělil vlastnictví pozemku od vlastnictví stavby komunikace, která, na rozdíl od obecného zákonného režimu, není součástí pozemku. S tímto „privilegiem“ se pak neodmyslitelně pojí vlastníky zatěžující ústavněprávní norma „vlastnictví zavazuje“, promítnutá v rovině podústavního práva – silničního zákona do povinnosti vlastníků (státu, krajů, obcí) typově významnějších komunikací pečovat o svěřené pozemní komunikace s cílem zajistit jejich bezpečné užívání jejich uživatelům, mj. chodcům.[6][5][4][3][2]
Materie silničního zákona, právního předpisu jinak veřejnoprávní povahy, však obsahuje i normy regulující soukromoprávní vztahy, když mj. obsahuje zvláštní ustanovení (§ 27) o náhradě škody (újmy) ve vazbě na užívání pozemních komunikací, neboť s jejich užíváním jsou bohužel spojena i negativa v podobě škodních událostí. Jelikož jde o poměrně širokou oblast, selektivně se zaměřím právě na téma odpovědnosti obcí jako vlastníků „chodníků“ – místních komunikací za škodu vzniklou chodcům v zimním období. Předtím, než se budu věnovat „chodníkovým škodám“, považuji za žádoucí nastínit některé otázky ve vztahu k vybraným druhům pozemních komunikací, na nichž dochází k újmě především na zdraví a méně často na majetku, a hledat na ně odpovědi.[8][7]
„Chodník“ versus místní a účelová komunikace
Srozumitelnosti právní úpravy, potažmo silničního zákona, nijak neprospívá, že „chodník“ nemá v českém právním řádu definiční vymezení a v silničním zákoně se prolíná s pojmem „místní komunikace“, Pojem „chodník“, která nemá právní definici, není samostatnou kategorií pozemních komunikací, ale v rámci jejich kategorizace může být „chodník“ samostatnou místní komunikací IV. třídy (§ 3 odst. 4 vyhlášky) či jako přiléhající může být součástí místní komunikace (§ 12 odst. 4 ZPK). V ust. § 27 silničního zákona jsou pro změnu „chodník“ a „místní komunikace“ odlišeny a pro účely náhradové povinnosti za škodu postaveny na roveň. Chodník ale může být ztotožněn i s účelovou komunikací dle § 7 ZPK, která je oproti místní komunikaci vyňata z odpovědnostního režimu dle silničního zákona a vztahuje se na ni subsidiárně obecná úprava náhrady újmy dle ust. § 2894 a násl. zák. č. 89/2012, občanský zákoník („občanský zákoník“ či „oz“). Judikatura v absenci legální definice pojmu „chodník“ problém neshledává, dle ní je nutné výraz „chodník“ chápat shodně jako v běžném životě, tudíž ani tato nejasnost jí (zatím) nečiní aplikační problémy.[13][12][11][10][9]
Z praktického pohledu však zůstává nejasné, kdy a na základě jakých kritérií či parametrů lze pojem „chodník“ podřadit pod kategorii místní komunikace, kdy bude mít veřejně přístupná účelová komunikace charakter „chodníku“ a v jakém případě cesty již o „chodník“ z právního hlediska vůbec nepůjde. Má to význam při řešení konkrétního případu „chodníkové škody“, kdy je nutné určit, zda v daném případě jde o objektivní odpovědnost za škodu dle silničního zákona, příp. o subjektivní odpovědnost řešenou dle občanského zákoníku. Klasifikací konkrétních komunikací se sice mají zabývat silniční správní úřady, ty však neřeší klasifikaci „chodníků“ a jejich přiřazování k určitému druhu pozemní komunikace (místní vs. účelová).[15][14]
De lege ferenda by terminologické jednoznačnosti silničního zákona prospělo, pokud by byl legislativně vyřešen vztah pojmu „chodník“ ve vztahu k definovaným pojmům místní i účelová komunikace, příp. aby byl pojem „chodník“ pro nadbytečnost z této právní úpravy zcela vypuštěn.
Správa a zimní údržba místních komunikací
Obsah povinné péče vlastníka o vymezené pozemní komunikace je rámcově vymezen pod pojmem „správa“ komunikace (dle § 9 odst. 3 ZPK) zahrnující zejména její pravidelné a mimořádné prohlídky, údržbu a opravy, obsahově rozpracované vyhláškou. K naplnění shora uvedeného veřejného zájmu má vlastník mj. zajišťovat schůdnost chodníků, tj. ve smyslu silničního zákona zajistit dosažení takového stavu povrchu chodníků, aby umožňovaly bezpečný pohyb chodců. Vlastník tak činí sám či prostřednictvím tzn. Správce. V rámci výkonu správy komunikací je pak v zimním období schůdnost chodníků zajišťována tzv. zimní údržbou podle předem schváleného plánu zimní údržby, jehož podrobnosti stavoví opět vyhláška. Silniční zákon výslovně nestanoví časové limity, jakým způsobem a do kdy má být zajištěna schůdnost chodníku, nýbrž svým zmocňovacím ustanovením (§ 27 odst. 7) přenechává obcím, aby vlastními nařízeními stanovily tomu odpovídající rozsah, způsob a časové lhůty pro odstraňování závad ve schůdnosti. Nejde o zákonnou povinnost, ale obce tak zcela pravidelně ve vlastním zájmu činí.[20][19][18][17][16]
Výluky z povinnosti k výkonu správy komunikace („chodníku“) pro malý dopravní význam[21]
Povinnost zajistit schůdnost chodníků však není absolutní, neboť z právní úpravy nevyplývá povinnost zajistit schůdnost veškerých chodníků. Za kompromisní řešení, vyvažující na straně jedné povinnost vlastníků k zajištění schůdnosti vybraných komunikací a na straně druhé přiměřené možnosti vlastníků při odstraňování faktických následků nepříznivých povětrnostních vlivů za zimních podmínek (tj. technické, personální, finanční možnosti vlastníků, ale i časové limity k jejich zmírnění či odstranění), lze považovat úpravu § 27 odst. 5 silničního zákona, umožňující krajům a obcím (nikoliv však státu) vyjmout za určitých podmínek některé komunikace z této zimní údržby a částečně tak omezit rozsah povinnosti k výkonu správy komunikací ve vlastnictví krajů a obcí. Silniční zákon zde výslovně zmocňuje obec, aby u těch úseků chodníků, u nichž sama shledá malý dopravní význam, nezajišťovala schůdnost odstraňováním sněhu a náledí; formálním předpokladem je vymezení vyňatých úseků obecním nařízením, o materiálním předpokladu jejich vynětí bude dále v textu ještě pojednáno. Judikatura tento postup principiálně nepovažuje za porušení právní povinnosti ani za porušení obecné prevenční povinnosti. Pokud tak obec neučiní a svým normativním právní aktem nevyloučí vybraný úsek komunikace ze své (zimní) údržby, podléhá bez dalšího zákonné povinnosti (zimní) údržby směřující k zajištění schůdnosti komunikace. S výlukami to ale není tak jednoduché, jak se na první pohled zdá. Naopak, jde o citlivé téma, k němuž se vyjádřil Ústavní soud ČR ve svém nálezu, zdůrazniv, že obce nesmí zneužívat a vyhýbat se tak zákonem stanovené odpovědnosti. V každém konkrétním případě je pak na soudcích obecných soudů, posuzujících případy v rovině konkrétní kontroly norem ve smyslu čl. 95 odst. 1 Ústavy, zda obec vyloučením určité komunikace ze zimní údržby (ne)překročila zákonné zmocnění, a pokud zde shledají exces, pak podzákonný právní předpis, tj. „výlukové“ nařízení obce nepoužijí.[29][28][27][26][25][24][23][22]
Skutečný „malý dopravní význam“ komunikace je materiálním předpokladem pro její vyloučení obcí ze zimní údržby. Sousloví „malý dopravní význam“ lze však považovat za právně neurčitý pojem; právní úprava totiž postrádá určující kritéria odlišující komunikace (chodníky) s malým dopravním významem od komunikací s dopravním významem „větším než malým“. Za deficit právní úpravy zde proto považuji absenci závazných pravidel, dle nichž by bylo možné snadno identifikovat dopravně významné komunikace, ať již pomocí pozitivního či negativního vymezení, nebo alespoň definovat parametry, dle nichž by bylo možné typově vymezit komunikace s ne/malým dopravním významem.
Nejvyšší soud poměrně nedávno posuzoval případ chodkyně, jež utrpěla újmu na chodníku vyloučeném nařízením obce z povinnosti zimní údržby ve smyslu § 27 odst. 5 silničního zákona. Ve svém rozsudku ze dne 26. 9. 2018, sp. zn. 25 Cdo 1481/2017, částečně překlenul absenci právně závazných pravidel k určení dopravně významné komunikace a pokusil se vnést do vágní regulace více právního světla, leč právní pološero zůstalo.
Nejvyšší soud se zde přihlásil ke své recentní judikatuře a zopakoval, že „vlastník nemá povinnost udržovat veškeré své místní komunikace sjízdné a schůdné, k výjimkám ovšem musí mít opodstatněný důvod“. Ten mu silniční zákon dává tím, že umožňuje v zájmu řádné údržby skutečně potřebných míst vyřadit z této povinnosti komunikace dopravně druhořadé, tedy zejména takové, které se nacházejí v místech zřídka používaných či jinak nevýznamných. Jde o jistý posun ve výkladu toho, co lze a co již nelze považovat za komunikaci s malým dopravním významem, ale tato typová demonstrace akceptovatelných výluk omezující se jen na „dopravně druhořadé komunikace (…) v místech zřídka používaných či jinak nevýznamných“ pro praktické použití nestačí a zasloužila by si rozšíření a prohloubení.
K protiprávnímu počínání obce – vlastníka komunikace pak Nejvyšší soud poznamenal, že „zařadí-li vlastník mezi dopravně nevýznamné komunikace i takovou, která do této kategorie nepatří, jde o postup v rozporu se zákonem, který v konečném důsledku znamená porušení právní povinnosti ve smyslu § 420 odst. 1 (obč. zák. č. 40/1964 Sb.), není-li na tomto základě komunikace vůbec udržována.“ Dle mého názoru zde měl Nejvyšší soud přesněji uvést, že jde o[30]
-
porušení silničního zákona (§ 27 odst. 5) spočívající v nezákonném vyřazení dopravně významné či nikoliv nevýznamné komunikace, s nímž však není spojen vznik povinnosti žalované obce k náhradě škody, neboť „vyřazení“ samo o sobě žádnou škodu způsobit nemůže, a dále jde o
-
porušení silničního zákona (§ 9 odst. 3) spočívající v nezajištění zimní údržby komunikace, a tím i schůdnosti (§ 19 odst. 1), s níž může být spojen vznik povinnosti žalované obce k náhradě škody.
Jak vidno, ani nejnovější judikatorní výklad nepřináší obcím návod, jak bez pochybností a správně (legálně) vyloučit vybrané úseky komunikací ze zimní údržby. Byť se tak nestalo, jde nepochybně o hozenou rukavici zákonodárci, aby tak učinil. Přitom de lege ferenda by doplnění kritérií pro určení malé dopravní významnosti komunikace do silničního zákona či do vyhlášky nepochybně přispělo k posílení právní jistoty a pro obce bylo velmi užitečným vodítkem při vymezování úseků komunikací s malým dopravním významem v režimu § 27 odst. 5 silničního zákona. V neposlední řadě by tento počin měl charakter preventivního opatření s nepochybným dopadem na snížení počtu soudních sporů zahajovaných poškozenými chodci.
Závada ve schůdnosti a její odraz v judikatuře Nejvyššího soudu před nálezem Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 2315/15
Silniční zákon v ust. § 26 definuje několik důležitých pojmů, z nichž stěžejním je pro účely tohoto příspěvku tzn. „závada ve schůdnosti“, kterou se dle § 26 odst. 7 silničního zákona „rozumí taková změna ve schůdnosti pozemní komunikace, kterou nemůže chodec předvídat při pohybu přizpůsobeném stavebnímu stavu a dopravně technickému stavu a povětrnostním situacím a jejich důsledkům“. Její zákonná definice je obsahově rozvíjena konstantní judikaturou Nejvyššího soudu, dle níž „se závadami ve schůdnosti pozemní komunikace rozumí natolik významné změny (zhoršení) schůdnosti komunikace, že chodec ani při obezřetné chůzi respektující stav komunikace či důsledky povětrnostních vlivů nemůže jejich výskyt předpokládat a účinně na ně reagovat“. Judikatura téhož soudu pak typově považuje za závadu ve schůdnosti například situaci, kdy se na jinak řádně udržovaném chodníku (s přihlédnutím k povětrnostní situaci) vyskytuje ojediněle vytvořená ledová plotna překrytá nepatrným sněhovým popraškem.[32][31]
Vyjdeme-li z požadavků formulovaných judikaturou Nejvyššího soudu, ve vztahu k pojmu „závada ve schůdnosti“ je nezbytné, aby chodec tvrdil a prokázal, že[33]
- v předmětné době došlo k nějaké změně ve schůdnosti způsobené vnějšími vlivy (zpravidla počasím),
- šlo o významnou změnu ve schůdnosti,
- jeho chůze byla obezřetná,
- respektoval stavební a dopravně technický stav chodníku, respektoval důsledky povětrnostních vlivů (počasí),
- nemohl výskyt významné změny ve schůdnosti předpokládat,
- nemohl na nepředpokládanou významnou změnu ve schůdnosti účinně reagovat.
Silniční zákon pak dále pomocí pojmu „závada ve schůdnosti“ konstruuje zvláštní povinnost vlastníka chodníku k náhradě škody, zakotvenou v § 27 odst. 3 v této podobě: „Vlastník místní komunikace nebo chodníku odpovídá za škody, jejichž příčinou byla závada ve schůdnosti chodníku, místní komunikace nebo průjezdního úseku silnice, pokud neprokáže, že nebylo v mezích jeho možností tuto závadu odstranit, u závady způsobené povětrnostními situacemi a jejich důsledky takovou závadu zmírnit, ani na ni předepsaným způsobem upozornit.“ Jedná se o zákonnou objektivní odpovědnost vlastníka s několika liberačními důvody. Předpoklady vzniku této odpovědnosti zde není porušení právní povinnosti, nýbrž (i) existence zákonem kvalifikované skutečnosti – závady ve schůdnosti (škodní událost), která byla příčinou vzniku škody, (ii) škoda a (iii) příčinná souvislost mezi skutečností, za níž se odpovídá, a škodou, kterou chodec utrpěl, při neexistenci specifických liberačních důvodů, které prokazuje vlastník. Tato objektivní odpovědnost vlastníka chodníku za závadu ve schůdnosti se pojí s objektivním stavem chodníku zatíženého závadou ve schůdnosti. Pro úplnost je nutné dodat, že silniční zákon chodcům ukládá povinnost se přizpůsobit stavebnímu stavu a dopravně technickému stavu chodníku a výslovně vylučuje povinnost k náhradě té škody, která jim z těchto stavů chodníku vznikla.[37][36][35][34]
V praxi je typově nejčastější scénář „chodníkových škod“ uklouznutí a dopad na chodník rezultující v nemajetkovou újmu na zdraví chodce v podobě vytrpěné bolesti a následných trvalých zdravotních následků a s tím spojené ztráty části obvyklých příjmů.[38]
Nejvyšší soud pak svými rozhodnutími vytýčil obecným soudům pomyslné judikaturní mantinely a poskytl jim závazný návod, jak řešit případy „chodníkových škod“, než přišel zásah shůry v podobě zásadního nálezu Ústavního soudu ČR („Ústavní soud“) ze dne 12. 4. 2016, sp. zn. I. ÚS 2315/15, který v očích mnohých soudců zjevně nenechal na tematické judikatuře Nejvyššího soudu kámen na kameni, resp. judikát na judikátu, a bylo nutné začít pojímat tuto problematiku jinak. Bylo a je to však skutečně nutné? Jak na to reagoval Nejvyšší soud? To se pokusím objasnit níže.
Význam nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 2315/15 a jeho kritické zhodnocení
Ústavní soud se do té doby úpravě odpovědnosti za závady ve schůdnosti ve svých nálezech nevěnoval, a proto se v souvislosti s řešením případu chodce zraněného po uklouznutí na chodníku rozhodl zabývat touto problematikou meritorně, a to i ve vazbě na ochranu zdraví chodce jako součásti tělesné a duševní integrity člověka vyplývající z čl. 7 odst. 1 Listiny, když mj. zdůraznil princip plného odškodnění utrpěné újmy na zdraví v podobě náhrady majetkové i nemajetkové újmy.
Význam nálezu je nesporný. Ústavní soud především uceleně zrekapituloval historický vývoj právní úpravy i recentní judikaturu Nejvyššího soudu na toto téma, velmi kriticky zhodnotil nejednotnost rozhodovací praxe Nejvyššího soudu i jeho nesprávného lpění na jazykovém výkladu namísto žádoucí preference ústavně konformního účelového výkladu oblasti odpovědnosti za škodu v důsledku závady ve schůdnosti, upozornil na jazykové nedostatky a několik možných výkladů pojmu „závada ve schůdnosti“, existenci několika názorových linií judikatury Nejvyššího soudu, doplnil či spíše nahradil předmětnou oblast silničního zákona (§ 19, § 26, § 27) o vlastní ústavněprávní interpretaci, zdůraznil povinnosti obcí i chodcůa vytyčil ústavně konformní cíl, jehož by mělo být při výkladu zákonného pojmu závady ve schůdnosti dosaženo – zajištění spravedlivé rovnováhy mezi právy a povinnostmi vlastníků komunikací (obcí) a jejich uživatelů (chodců).[44] [43][42][41][40][39]
Zmínku o nastolení rovnováhy však nelze vnímat jako nějaké právní klišé. Po zhlédnutí judikatury Nejvyššího soudu lze totiž snadno nabýt dojmu, že jediným předpokladem rozhodnutí o odpovědnosti obce za škodu byl test, zda v daném případě šlo, či nešlo o „závadu ve schůdnosti“ dle citované judikatury Nejvyššího soudu (zejm. sp. zn. 25 Cdo 1713/2008). Otázka dodržení či porušení povinností chodce či jeho spoluúčast na vzniklé škodě zde nehrála žádnou významnější roli, a to zpravidla proto, že zmíněným testem jen málokterý případ prošel a úvahy o vlastním počínání chodce pak byly nadbytečné. Ústavní soud měl v úmyslu tento nevyvážený stav napravit a práva a povinnosti obcí a chodců lépe vybalancovat. Otázkou zůstává, jak a zda to učinil správně. Pojďme si to přiblížit.
Kam zmizela „(ne)předvídatelnost“?
Dle Ústavního soudu mají být v nálezu uvedené principy a kritéria zkoumání (okolnosti případu) promítnuty do aplikace odpovědnosti za závadu ve schůdnosti,jejíž legální definici Ústavní soud nijak nepopírá, jen u ní brojí proti důrazu Nejvyššího soudu na aspekt „(ne)předvídatelnosti“, prý přesahující rámec zákonného požadavku. Výklad pojmu „závada ve schůdnosti“ pak Ústavní soud dále jen doplňuje o nutnost zohlednění výše uvedených principů a nutnost zkoumat zmíněná kritéria (okolnosti).[47] [46][45]
Zde bych učinil několik nesouhlasných poznámek. Byť nález shledává nesprávným rozlišování na „nepředvídatelnou závadu ve schůdnosti“ a na „závadu ve schůdnosti“a nepřiznává pojmu „závada ve schůdnosti“ nad rámec výše (demonstrativně) uvedených kritérií žádný zvláštní obsah, dle mého názoru aspekt „(ne)předvídatelnosti“ nevymizel, nýbrž je obsažen mezi kritérii (okolnostmi) případu na straně chodce, „které je nutné vždy povinně zohlednit při zkoumání toho, nakolik ke vzniku újmy přispěl sám chodec tím, že nedostál své povinnosti přizpůsobit se okolnostem a předejít vzniku újmy“, a které lze označit jako prevenční povinnosti chodce v zimním období. To dle mého názoru Ústavní soud bagatelizoval a ke škodě věci navodil dojem, že pojem „(ne)předvídatelnost“ nemá v „chodníkových škodách“ žádný právní význam. S tím nelze souhlasit.[49][48]
Zdánlivě nadbytečná „předvídatelnost“ je mj. ze své povahy vnitřně spjata s povinností přizpůsobit se okolnostem. Jako minimální výchozí předpoklad pohybu chodců na komunikacích lze očekávat, že chodec je průměrně rozumná a zkušená osoba, jež je s ohledem na své obecné znalosti i životní zkušenosti vybavena schopnosti předvídat jednak stav chodníku zatíženého důsledky povětrnostních podmínek (sníh, náledí), jednak rizika s tímto stavem spojená (riziko uklouznutí a újmy na zdraví). A právě na základě této předvídatelnosti je schopna se adekvátně přizpůsobit panujícím podmínkám. Jinak řečeno, předpokladem pro to, aby se chodec vůbec mohl přizpůsobit stavu komunikace stižené vnějšími povětrnostními vlivy a tomu odpovídajícím rizikům, je jeho předchozí úsudek opírající se o předvídání možných situací a následků, které mohou při panujících povětrnostních podmínkách při různém typu a rychlosti pohybu chodce (pomalá, průměrná, rychlá chůze, běh) na komunikaci nastat (pád s úrazem, pád bez úrazu, poškození věci, vyhnutí se pádu atp.). Má-li být chodec předvídavý a být schopen rozlišit tyto možné situace a rizika, je nezbytná předchozí obecná znalost i životní zkušenosti, které lze u průměrně rozumné osoby očekávat (§ 4 o. z.). Předvídavý chodec s ohledem na znalost povětrnostní situace a jejich obvyklých důsledků obecně ví, co tyto situace obnáší, a dle toho se dokáže těmto situacím jak obecně, tak v konkrétní místní situaci přizpůsobit. Kdyby nebyl schopen takto předvídat, nedokáže se přizpůsobit.[50]
Nepochybně tedy lze ze stávající legální definice pojmu „závady ve schůdnosti“ (§ 26 odst. 7 ZPK), obsahující slovo „předvídat“, vycházet i nadále, jinak by byla normou obsoletní. Tento nový výklad pojmu „závada ve schůdnosti“ dle nálezu, požadující zohlednění výše uvedených principů a zkoumání zmíněných kritérii (okolností), zcela potlačil aspekt „předvídatelnosti“ a učinil z legální definice závady ve schůdnosti výkladově neudržitelné torzo. Zkrátka a dobře, Ústavní soud vzal výklad odpovědnosti za škodu (újmu) v důsledku závady ve schůdnosti ze zcela jiného (ústavněprávního) konce, bez hlubší interpretační vazby na silniční zákon, aniž by však dával obecným soudům jasný návod, zda a jak mají nově vykládat obsah § 26 odst. 7 ZPK a za jakých podmínek jde o závadu ve schůdnosti, s níž je spojena náhradová povinnost vlastníka chodníku.
Kámen úrazu pak tkví v tom, že pod vahou autority Ústavního soudu a ohánějíce se jeho nálezem jako mantrou pak obecné soudy tápou, či mnohdy dokonce rezignují na nějaké objasňování toho, zda šlo o závadu ve schůdnosti, en bloc vycházejí z takřka plošné povinnosti obcí zajistit schůdnost chodníků i z přesvědčení o absolutní odpovědnosti obcí za škodu chodce po pádu na chodníku. Zájem o kritickou sebereflexi vlastního počínání a okolností škodní události pak pravidelně postrádají poškození či jejich právní zástupci, kteří, povzbuzeni několika z kontextu vytrženými pasážemi nálezu či články z internetových poraden, nárokují po obcích nemalé částky v domnění, že jim nález automaticky otevírá bránu k odškodnění vzniklé újmy. Možná jde i o nezamýšlený aplikační důsledek nálezu, ale mám za to, že naznačený postup některých obecných soudů není správný. I při ústavně konformním výkladu obsahu pojmu „závada ve schůdnosti“ se zohledněním principů a kritérií (okolností případu) zmíněných v nálezu lze nepochybně ve svém důsledku dospět k obdobným výkladovým závěrům jako údajně ústavně nekonformní výklad dle rozsudku Nejvyššího soudu sp. zn. 25 Cdo 1713/2008 a dle dalších rozhodnutí na něj navazujících.[51]
Pokračování článku naleznete .zde
Článek byl publikován v Advokátním deníku a v časopise Bulletin Advokacie č. 9/2019.
„Chodec“ je ve smyslu zák. č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích („ZSP“), ztotožňován jako jeden z typů uživatelů pozemních komunikací a v užším slova smyslu je „chodec“ definován v § 2 písm. j) ZSP.[1]
Jde o tzv. obecné (veřejné) užívání dle § 19 silničního zákona, kdy v mezích zvláštních předpisů upravujících provoz na pozemních komunikacích a za podmínek stanovených tímto zákonem smí každý užívat pozemní komunikace bezplatně obvyklým způsobem a k účelům, ke kterým jsou určeny.[2]
Dle čl. 11 odst. 2 Listiny základních práv a svobod („Listina“) lze zákonem stanovit, který majetek nezbytný k zabezpečování potřeb celé společnosti, rozvoje národního hospodářství a veřejného zájmu smí být jen ve vlastnictví státu, obce nebo určených právnických osob.[3]
S výjimkou účelové komunikace tak ust. § 9 silničního zákona stanoví odchylku od superficiální zásady dle ust. § 506 o. z. V podání Nejvyššího soudu ČR („Nejvyšší soud“) jsou účelové komunikace druhem pozemku a představují určité ztvárnění či zpracování jeho povrchu. Jsou tedy součástí pozemku, i když jsou stavebně zpracovány (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 17. 10. 2012, sp. zn. 22 Cdo 766/2011).[4]
Čl. 11 odst. 3 věty první Listiny.[5]
Konkrétně místních komunikací, silnic a dálnic, nikoliv účelových komunikací.[6]
Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu z 15. 3. 2007, sp. zn. 1 As 7/2006-56, či rozhodnutí zvláštního senátu ze dne 14. 4. 2005, č. j. Konf 54/2003-13 (publikováno pod č. 609/2005 Sb. NSS).[7]
Příp. odpovědnosti správců za škodu, k čemuž se vyjadřuji v závěru příspěvku. Pro zjednodušení výkladu nebudu (až na výjimky) v textu s pojmem „správce“ pracovat.[8]
Místní komunikace je naopak definována v § 6 odst. 1 ZPK jako „veřejně přístupná pozemní komunikace, která slouží převážně místní dopravě na území obce“.[9]
„Účelová komunikace je pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků.“ (…) „Účelovou komunikací je i pozemní komunikace v uzavřeném prostoru nebo objektu, která slouží potřebě vlastníka nebo provozovatele uzavřeného prostoru nebo objektu.“ (…)[10]
Pro zjednodušení dalšího výkladu bude „chodník“ považován za samostatnou místní komunikaci, příp. ztotožňován s pojmem „komunikace“.[11]
Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 9. 2013, č. j. 1 As 76/2013-27, a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2008, č. j. 2 As 48/2008-58.[12]
Nejvyšší správní soud (1 As 76/2013-27): „Chodníkem bude část ulice nebo silnice určená pro pěší zřetelně oddělená od ostatní komunikace (zpravidla vyvýšeným obrubníkem), která často lemuje zástavbu, resp. oplocení pozemku, na straně jedné a ostatní komunikaci na straně druhé.“ Nejvyšší správní soud (2 As 48/2008-58) dále podpůrně odkazuje na širší kategorii „místní komunikace IV. třídy“, kterou § 6 odst. 2 písm. d) ZPK považuje za komunikaci nepřístupnou provozu silničních motorových vozidel nebo na které je umožněn smíšený provoz.[13]
O „chodník“ např. nejde v případě vyšlapané cesty vedoucí přes zatravněnou plochu u sportovní haly (srov. Nejvyšší soud, sp. zn. 25 Cdo 1114/2013). Co do technických požadavků na „chodník“, lze podpůrně vyjít z dílčích parametrů uvedených ve vyhlášce č. 398/2009 Sb., o obecných technických požadavcích zabezpečujících bezbariérové užívání staveb, a parametrů právně nezávazné technické normy ČSN 73 6110 (Projektování místních komunikací).[14]
Srov. ust. § 3 a § 40 ZPK.[15]
Dle § 26 odst. 2 ZPK: „V zastavěném území obce jsou místní komunikace (…) schůdné, jestliže umožňují bezpečný pochyb chodců, kterým je pohyb přizpůsobený stavebnímu stavu a dopravně technickému stavu těchto komunikací a povětrnostním situacím a jejich důsledkům.“[16]
K tomu viz dále.[17]
Dle § 41 odst. 4 vyhlášky je zimní období od 1. 11. do 31. 3. následujícího roku.[18]
Dle § 41 odst. 2 vyhlášky. Například plán zimní údržby komunikací hl. m. Prahy pro období 2018 až 2019 byl schválen usnesením Rady hl. m. Prahy č. 2548 ze dne 2. 10. 2018.[19]
Jde o zjevnou terminologickou nepřesnost, neboť ve své podstatě zde nejde o odstraňování závad ve schůdnosti, ale o zajišťování schůdnosti, což je kritizováno níže uvedenými autory zabývajícími se touto právní oblastí.[20]
Tímto tématem jsem se zabýval podrobně zde: https://www.epravo.cz/top/clanky/maly-dopravni-vyznam-aneb-ktere-komunikace-chodniky-nepodlehaji-povinne-zimni-udrzbe-109079.html.[21]
Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 7. 2013, sp. zn. 25 Cdo 684/2012.[22]
K tomu § 26 odst. 5 ZPK: Povětrnostními situacemi a jejich důsledky, které mohou podstatně zhoršit nebo přerušit sjízdnost, jsou vánice a intenzivní dlouhodobé sněžení, vznik souvislé námrazy, mlhy, oblevy, mrznoucí déšť, vichřice, povodně a přívalové vody a jiné obdobné povětrnostní situace a jejich důsledky.[23]
§ 42 odst. 2 písm. d) vyhlášky u těchto komunikací vychází z jejich „dopravní bezvýznamnosti“.[24]
Např. nařízením Rady hl. m. Prahy č. 18/2010 Sb. hl. m. Prahy, o vymezení úseků místních komunikací a chodníků, na kterých se nezajišťuje sjízdnost a schůdnost odstraňováním sněhu a náledí, ve znění pozdějších předpisů (nařízení).[25]
Již zmíněný rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 25 Cdo 684/2012: „Není-li místní komunikace malého dopravního významu zařazena do plánu zimní údržby města, nejedná se o porušení právní povinnosti ani o porušení obecné prevenční povinnosti (§ 415 obč. zák.), jestliže komunikace nebyla v zimě od sněhu a náledí ošetřena.“ K závěru Nejvyššího soudu ohledně porušení prevenční povinnosti se vyjadřuji níže.[26]
Srov. bod 106 nálezu: „(…) Těchto zmocňovacích ustanovení ovšem obce nesmí zneužívat a vyhýbat se tak zákonem stanovené odpovědnosti – v takovém případě by soudy při rozhodování případných sporů nebyly nařízením obce vázány.“[27]
Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky („Ústava ČR“).[28]
K tomu např. nález Ústavního soudu ze dne 31. 5. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 35/04, příp. bod 97 shora uvedeného nálezu.[29]
V poměrech nového občanského zákoníku půjde o porušení zákonné povinnosti ve smyslu ust. § 2910.[30]
Zejména rozsudkem Nejvyššího soudu ze dne 25. 8. 2010, sp. zn. 25 Cdo 1713/2008, uveřejněným pod číslem 140/2011 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, usnesením ze dne 20. 12. 2011, sp. zn. 25 Cdo 3701/2009, usnesením ze dne 30. 6. 2003, sp. zn. 25 Cdo 1495/2003, publikovanými pod C 10755 a C 2751 v Souboru civilních rozhodnutí a stanovisek Nejvyššího soudu, C. H. Beck. V usnesení Nejvyššího soudu ze dne 8. 9. 2010, sp. zn. 25 Cdo 2731/2008 (C 9020), pak Nejvyšší soud doplňuje: „Avšak ani samotná skutečnost, že kluzká komunikace nebyla v době nehody posypána, neodpovídá pojmu závada ve sjízdnosti (srov. např. 2 Cdon 1172/97 a obdobně – 2 Cdon 279/96) a obdobně to platí i pro závadu ve schůdnosti.“[31]
Srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 12. 3. 2015, sp. zn. 25 Cdo 3886/2014 (C 14718).[32]
Záměrně se v tomto příspěvku nezabývám souvisejícími procesními otázkami např. ohledně splnění procesních povinností, dělení důkazního břemene atp. V praxi však vnímám rozdíly v tom, jak tyto navazující procesní aspekty zohledňují jednotlivé soudy.[33]
Srov. např. rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 29. 1. 2008, sp. zn. 25 Cdo 529/2006, nebo ze dne 22. 12. 2010, sp. zn. 25 Cdo 3269/2008, publikované pod C 5791 a C 9381 v Souboru civilních rozhodnutí Nejvyššího soudu, C. H. Beck. Nicméně skutečnost, že se na (z údržby nevyloučeném) chodníku vyskytla závada ve schůdnosti a následně nebyla odstraněna ve lhůtě stanovené nařízením obce v mezích § 27 odst. 7 ZPK, je samo o sobě porušením § 9 odst. 3 ZPK spočívající v nezajištění zimní údržby komunikace. Viz výše.[34]
§ 26 odst. 3 ZPK: „Stavebním stavem dálnice, silnice nebo místní komunikace se rozumí jejich kvalita, stupeň opotřebení povrchu, podélné nebo příčné vlny, výtluky, které nelze odstranit běžnou údržbou, únosnost vozovky, krajnic, mostů a mostních objektů a vybavení pozemní komunikace součástmi a příslušenstvím.“[35]
§ 26 odst. 4 ZPK: „Dopravně technickým stavem dálnice, silnice nebo místní komunikace se rozumí jejich technické znaky (příčné uspořádání, příčný a podélný sklon, šířka a druh vozovky, směrové a výškové oblouky) a začlenění pozemní komunikace do terénu (rozhled, nadmořská výška).“[36]
§ 27 odst. 1 ZPK: „Uživatelé dálnice, silnice, místní komunikace nebo chodníku nemají nárok na náhradu škody, která jim vznikla ze stavebního stavu nebo dopravně technického stavu těchto pozemních komunikací.“[37]
Tyto nároky jsou odškodňovány na podkladě ust. § 2958, § 2962 a § 2963 o. z. V poslední době se některými z nich zabýval Nejvyšší soud např. v usnesení ze dne 1. 11. 2017, sp. zn. 25 Cdo 2245/2017.[38]
Spílání Nejvyššímu soudu se nálezem táhne jako červená nit. V bodu 81 nálezu je mj. uvedeno: „(…) judikatura Nejvyššího soudu není jednotná a není dostatečně předvídatelná ani srozumitelná. Nejvyšší soud nedostál své úloze sjednocovat judikaturu, posilovat právní jistotu a důvěru jednotlivců v právo a právní stát a zajišťovat rovnost před zákonem. (…) Ve skutkově obdobných případech dovolatelů, kteří utrpěli kvůli stavu pozemní komunikace újmu, Nejvyšší soud rozhodoval odlišně, aniž by pro změny svých právních názorů předložil legitimní důvody (…) Kvůli nejednotnosti této judikatury jsou však poškození postaveni do situace, kdy není zřejmé ani to, podle jakých předpisů se jejich nárok bude posuzovat.“[39]
Bod 90 nálezu: „Povinnost vlastníka pečovat o místní komunikace (…) a zajistit, aby tyto komunikace byly pro uživatele bezpečné, je tedy dovoditelná z účelu právní úpravy a čl. 11 odst. 2 a 3 Listiny v případech, kdy ji zákon jinak neupravuje.“[40]
Viz např. body 84 a 85 nálezu.[41]
Konkurence práva na ochranu tělesné a duševní integrity chodce dle čl. 7 odst. 1 Listiny a práva na ochranu vlastnického práva vlastníka komunikace dle čl. 11 Listiny, když jeho povinnosti a s tím spojená odpovědnost jsou zásahem do jeho vlastnického práva.[42]
Bod 97 nálezu zdůrazňuje především povinnost obcí zajistit, aby chodníky umožňovaly bezpečný pohyb chodců.[43]
Bod 96 nálezu míní především povinnost chodců přizpůsobit se stavebnímu a dopravně technickému stavu chodníku, povětrnostní situaci a jejím důsledkům, (prevenční) povinnost obecně usilovat o to, aby jim újma nevznikla.[44]
Bod 99 nálezu: „Je tedy třeba posoudit, nakolik ke vzniku újmy přispěl sám chodec tím, že nedostál své povinnosti přizpůsobit se okolnostem a předejít vzniku újmy, a nakolik vlastník komunikace porušil svou povinnost umožnit chodcům bezpečný pohyb na chodnících.“[45]
Bod 102 nálezu: „Domáhá-li se chodec náhrady újmy na zdraví a uvádí, že tato újma mu vznikla kvůli stavu chodníku (místní komunikace), je třeba, aby soudy na jedné straně zkoumaly, nakolik se chodec choval tak, aby svému úrazu předešel. V rámci toho se mohou zabývat veškerými okolnostmi případu včetně toho, zda chodec z více možných cest zvolil tu nejbezpečnější, zda přizpůsobil tempo chůze okolnostem, ale i zda zvolil vhodnou obuv apod. Na druhé straně je ovšem třeba zhodnotit, nakolik vlastník komunikace dodržel svou povinnost zajistit, aby tato komunikace umožňovala bezpečný pohyb chodců.“[46]
§ 26 odst. 7 ve spojení s § 27 odst. 3 ZPK.[47]
Body 84, 85, 103, 104 nálezu.[48]
Zpravidla by mohlo jít o povinnost chodce přizpůsobit chůzi stavu chodníku, při chůzi po chodnících, kde se zmírňují závady ve schůdnosti, dbát zvýšené opatrnosti a věnovat pozornost stavu komunikace (např. zamrzlé kaluže, kluzkost ve stínu budov a stromů atp.), při chůzi po chodníku používat tu část chodníku, která je posypána posypovým materiálem, ale i jiné.[49]
Viz § 4 odst. 1 o. z.: „Má se za to, že každá svéprávná osoba má rozum průměrného člověka i schopnost užívat jej s běžnou péčí a opatrností a že to každý od ní může v právním styku důvodně očekávat.“[50]
[51] V čemž je mj. podporuje i nulová poplatková povinnost a aktuální judikatura Ústavního soudu ohledně (ne)účelnosti vynaložených nákladů řízení na zastoupení (nejen) statutárními městy advokáty, viz body 119 až 126 nálezu. Ale to už je jiná pohádka.
Diskuze k článku ()