Interní směrnice podporují efektivitu veřejné správy, říká Andrea Kovářová

Ve své přednášce se chystáte věnovat tématu interních předpisů ve veřejné správě. Jak velký mají dnes význam?
Vnitřní předpisy jsou nezbytně nutnou součástí fungování veřejné správy. Zatímco právní předpisy určují směr fungování veřejné správy zejména vně její systém, tedy zejména vůči jejím klientům, vnitřní směrnice zabezpečují fungování zejména uvnitř. Cílem veřejné správy není dosažení zisku tak jako u správy soukromé, ale slouží lidem, proto je nutné, aby byla i zevnitř přísněji formována striktními pravidly, kterými se řídí její vykonavatelé, tedy zaměstnanci.

Jaké typy vnitřních předpisů se vyskytují nejčastěji?
Pominu-li mnoho směrnic a pokynů orgánů státní správy, které upravují proces výkonu přenesené působnosti, pak nejčastějšími jsou směrnice organizující (tedy ty, které stanovují strukturu organizace, není-li dána zákonem, jejíž součástí může být i kompetenční a odpovědnostní model), dále pak pracovní a jednací řády.

Pokud byste měla tvorbu vnitřních předpisů přirovnat k legislativnímu procesu. Nalezneme spíše podobnosti či naopak jde o zcela odlišný postup?
Praxe je velmi různorodá. Za ideálním stav považuji takový, kdy je proces tvorby spíše podobný. Při tvorbě interních předpisů se můžeme inspirovat například vládní aplikací eKLEP, závěrečnou zprávou RIA (z agl. Regulatory Impact Assessment – hodnocení dopadů regulace). Stále ovšem existuje mnoho organizací, zejména menších obcí a měst, kde bývá tvorba směrnic záležitostí okrajovou, podružnou. Není výjimkou, že směrnice jsou zadávány externím dodavatelům, kterým chybí přímý kontakt s pracovním prostředím organizace. Vytvořený výsledek je pak velmi diskutabilní. Je naplněna litera zákona, pokud se jedná o směrnici obligatorní, jako například pracovní řád, ale právní stav nemusí korespondovat s tím faktickým.

Měli by vnitřní předpisy psát jen právníci nebo jsou podstatnější zkušenosti z praxe daného odvětví?
Důležité jsou oba prvky – jak právníci, tak odborníci na danou problematiku. V procesu přípravy by měl být co nejširší okruh zaměstnanců organizace. Přepis textu, tzn. pravidel, která mají být vytvořena, by ale mělo být v rukou právníka – legislavce, zkušeného normotvůrce, neboť právní jazyk má svá specifika. Jinak existuje vysoké riziko, že vyjádřeno bude něco jiného, než bylo zamýšleno.

Ještě k tomu postupu - jak vypadá taková tvorba?
Tvorba je velmi podobná vytváření právních předpisů. Vznikne-li potřeba regulace nějaké oblasti, specifikujeme zadání. Tato část má klíčový význam. Musíme znát cíl, kterého chceme dosáhnout a zvážit všechny cesty, které reálně k cíli vedou, zkoumáme možná rizika a další důležité skutečnosti. V této části můžeme pro výběr žádoucí cesty k cíli použít testu proporcionality, který velmi výstižně definoval Robert Alexy, německý právník. Po zadání tvoříme text, připomínkujeme až do fáze vytvoření čistopisu a jeho schválení. Tím je ukončena základní fáze, ale proces tím nekončí. Je nutné předpis uvést v život – začít ho používat, kontrolovat jeho dodržování, iniciovat změny, jsou-li nutné. Proces tvorby je vlastně permanentní činností, která nikdy nekončí.

Je třeba při tvorbě vnitřních předpisů zvláště na něco dbát?
Jak jsem zmínila, důležitý je právní jazyk. Musíme si uvědomit, že interní směrnice je pouze nosič vytvořené informace. Normy, pravidla chování, se pak vytváří jeho používáním. Často může předpis vyvolat jiné důsledky než ty, které byly zamýšlené. Všechny tyto skutečnosti by měly být zváženy právě při přípravě. Podstatné je také seznámení, či spíše seznamování zaměstnanců se směrnicí. Zaměstnavatel by měl být aktivní, podrobně zaměstnancům vysvětlit důvody, které ho vedou k regulaci určité oblasti a v ideálním případě do tvorby co nejširší okruh zaměstnanců zapojit. Velmi názorně o tom pojednává kniha Hledání dokonalosti, kterou napsali T. J. Peters a R. H. Waterman.

Působí vnitřní předpisy se stejnou autoritou jako zákony nebo jsou brány spíše podružně?
Brány jsou podružně, alespoň podle mé zkušenosti. Často slyším, že jen upřesňují zákonné povinnosti. Je pravdou, že nemohou uložit povinnost, kterou zákon neukládá, ale jsou k němu konkretizující, a v tom je jejich síla. Mají především funkci preventivní, mají sdělit, jaké chování je v organizaci žádoucí. Pokud jsou vnímány preventivně a ne represivně, pak nemohou být podružné.

Co je klíčovým hlediskem pro to, aby byly tyto vnitřní předpisy respektovány a zaměstnanci se jimi řídili?
Klíčové je neustále seznamování zaměstnanců s obsahem vnitřních směrnic. Zdůrazňuji s obsahem. Ne s existencí nějaké směrnice, ale s jejím obsahem. Zaměstnavatel by měl vyvinout maximální úsilí k tomu, aby zaměstnanec znal, co je po něm požadováno. Pak víme, že jsme udělali vše, abychom se vyhnuli zmiňovaným represím.

Naopak není někdy problém s přílišným množstvím předpisů, které brání efektivitě veřejné správy?
Odhadnout optimální množství je velmi obtížné. Z mého pohledu interní směrnice nebrání efektivitě, ale právě naopak ji podporují. Dávají ji řád a odstraňují chaos a nepředvídatelnost. Zdůrazňuji ale, že to musí být takové směrnice, které vnímají faktický stav organizace, pak jsou živými pravidly. Není-li tomu tak, pak skutečně mohou působit kontraproduktivně.

Setkala jste se s tím, že by vnitřní předpisy negativně ovlivňovaly vztahy na pracovišti?
Velmi často. Zejména pokud vydáním směrnice proces skončil. A pokud zaměstnavatel očekával, že se zaměstnanci sami budou aktivně zajímat o jejich obsah. A také ve chvíli, kdy vedoucí pracovníci nešli příkladem ostatním. Právě vedoucí zaměstnanci jsou vnímáni jako vydavatelé směrnic a pokud je sami nedodržují, mohou běžní zaměstnanci rezignovat, být demotivovaní jak k dodržování pravidel, tak k samotné práci.

---

Konference Právo ve veřejné správě proběhne 13. 11. 2018 v Brně a 27. 11. 2018 v Praze. Podrobné informace naleznete na www.pvvs.cz.