Je zvyšující se podpora výstavby obnovitelných zdrojů a zjednodušení jejich povolovacích procesů problematická pro provozovatele sítí?
Podpora obnovitelných zdrojů není vzhledem k již delší dobu řešené klimatické změně ničím novým a překvapujícím. Vzhledem k válce na Ukrajině a s tím spojené nové potřebě zajištění energetické bezpečnosti a soběstačnosti, je význam obnovitelných zdrojů a urgence jejich rozvoje o to silnější. Zjednodušení a urychlení jejich povolování je proto důležité. Z pohledu provozovatelů energetických soustav je však zásadní, aby vedle obnovitelných zdrojů, byl ruku v ruce podporován i rozvoj energetických soustav. Pokud zde nebudou dostatečně robustní energetické soustavy, obnovitelné zdroje nebude kam připojovat. Již stávající pravidla povolovacího procesu, ale i samotná výstavba obnovitelných zdrojů, je oproti realizaci energetických soustav násobně rychlejší - jen povolovací proces liniových energetických staveb si vyžádá cca 8 let. Obecně je proto třeba ocenit snahy o urychlení a zjednodušení povolovacích procesů energetických staveb, zejména skrze změny zákona o urychlení výstavby. Příslušné státní orgány (zejména Ministerstvo průmyslu a obchodu, Ministerstvo pro místní rozvoj a Ministerstvo životního prostředí) chápou význam a důležitost sítí technické infrastruktury a vždy se snaží, v nejednoduchém kompromisu mezi ochranou veřejných i soukromých zájmů, těmto stavbám provozovaným ve veřejném zájmu pomoci. Ne vždy je však využito všech příležitostí. Možnost podpory sítí tak stát zřejmě nevyužije v případě transpozice tzv. směrnice REDIII (EU 2023/2413), která povinuje členské státy k vymezení oblastí pro zrychlené zavádění obnovitelných zdrojů, ve kterých bude docházet k jejich jednoduššímu a rychlejšímu povolování (včetně možnosti neposuzovat tyto záměry podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, tzv. proces EIA). Kromě těchto oblastí směrnice nabízí i možnost vymezení oblastí pro sítě nezbytné nezbytné pro integraci energie z obnovitelných zdrojů do elektrizační soustavy. Vymezení těchto oblastí, ve kterých by také platila pravidla urychlující a zjednodušující povolovací procesy staveb, které se v nich budou nacházet, však podle dosavadního transpozičního procesu stát bohužel neplánuje.
Jaké hlavní změny a novinky přináší novelizace zákona o urychlení výstavby strategické infrastruktury?
Novela měla primárně transponovat směrnici (EU) 2021/1187 ze dne 7. července 2021 o zjednodušení opatření na zlepšení realizace transevropské dopravní sítě (tzv. sítě TEN-T). V průběhu legislativního procesu došlo k podání velkého množství pozměňovacích návrhů, které původně rozsahově nevýznamnou novelu změnily v poměrně obsáhlou novelu, a to nejen zákona o urychlení výstavby, ale i několika dalších zákonů. To jen potvrzuje stále aktuální potřebu a snahy pomoci strategickým stavbám v povolovacích procesech tam, kde použití pravidel aplikovaných na obecné stavby není dostatečné, vhodné a logické. Z pohledu praxe povolování energetických staveb přináší novela mnoho slibných a poměrně silných pravidel. Osobně oceňuji zejména následující. Odstranění jakýchkoli vad námitek, odvolání a žalob jen ve lhůtách, ve kterých mají být podány. Možnost vydání mezitímního rozhodnutí o vyvlastnění nemovitostí pro širší okruh energetických staveb. V případě klasického vyvlastňovacího procesu (t.j. jedno rozhodnutí se dvěma výroky) není proti výroku o vyvlastnění (stejně jako u mezitímního rozhodnutí) přípustné odvolání. Fikce doručení při doručování do ciziny (již dnes používaná pro doručování vyvlastnitelem nebo správním orgánem ve stavebních řízeních) se rozšiřuje i na doručování prováděné vyvlastňovacím úřadem. Jistotu proti soudním veletočům v polemikách o tom, kdy (v jaké fázi a v jakém administrativním procesu) může vlastník pozemku požadovat změnu trasy liniové stavby poskytuje pravidlo, že k takovému požadavku se však nepřihlíží ve vyvlastňovacím řízení. Vítaným zjednodušením je pak i zrušení, z mého pohledu zbytečných správních řízení, jejichž předmětem je omezení pozemků plnících funkce lesa, když lesní zákon nově stanoví, že k takovému omezení dochází automaticky již vydáním povolení stavby, kterým se zřizují ochranná pásma některých energetických staveb. V tomto ohledu by bylo do budoucna rovněž velice usnadňující, pokud by u vedení liniových staveb nebyly vedeny ani řízení o odnětí pozemků plnících funkce lesa či odnětí půdy zemědělské, když tyto stavby většinou ani žádné významné omezení takových pozemků nezpůsobují. U některých novelou zaváděných pravidel si osobně nejsem jist jejich přínosem, či zda z pohledu urychlení povolování nebudou nakonec působit spíše kontraproduktivně. Tak např. nepřípustnost odvolání proti rozhodnutí o povolení stavby, kdy jakékoli vady rozhodnutí týkajících se takto stavebně-technicky složitých staveb bude řešit v první linii již soud. Dále nemožnost stavebního úřadu prodloužit lhůtu pro vydání stavebního povolení. To v souvislosti s ne vždy účinným zkracováním lhůt, majících stále charakter jen lhůt pořádkových, když ve výsledku se těmito časovými limity správní úřady tak či tak neřídí, pokud jim za nedodržení lhůt nehrozí určitý postih – např. fikce vydání kladného správního aktu, která u povolovacích rozhodnutí zatím neexistuje. Na závěr bych pak pro zajímavost zmínil, že ne všechna ustanovení novely směřují ke zjednodušení a urychlení povolovacích řízení, když se nově zakazuje (až na určité výjimky) prodlužování platnosti stanoviska EIA více nežli jednou. Z důvodu retroaktivity pravidla to bude bolestivé i pro stavebníky staveb, pro které již bylo stanovisko EIA vydáno.
Dle Sdružení místních samospráv přinese nově zavedený dílčí rozvojový plán přijímaný Ministerstvem dopravy nejistotu do územního plánování. Jak byste to zhodnotil vy sám?
Tak asi hlavní kritiku tvoří obava z vnesení zmatků do územně plánovací činnosti, nekoncepčnost, nesystematičnost a možnost změny či rušení územních plánů dílčím územním rozvojovým plánem (ÚRP) pro jeho hierarchickou nadřazenost. Já v dílčím ÚRP tato rizika úplně nevidím. Celostátní ÚRP pořizuje Ministerstvo pro místní rozvoj a vydává vláda. Dílčí ÚRP pořizuje Ministerstvo dopravy a vydává vláda. Ministerstvo pro místní rozvoj uplatňuje v procesu přijímání dílčího ÚRP stanovisko z pohledu souladu dílčího ÚRP s politikou územního rozvoje, územním rozvojovým plánem závazným pro rozhodování v území a cíli a úkoly územního plánování. Pokud by hypoteticky v pořizování dílčího ÚRP Ministerstvo dopravy pochybylo, je zde podle mého názoru dostatečný kontrolní vliv ze strany Ministerstva pro místní rozvoj i vlády. Dále platí, že v určitý moment bude dílčí ÚRP zrušen a převzat do celostátního ÚRP. Stejně jako celostátní ÚRP, i dílčí ÚRP bude nadřazen nižším územně plánovacím dokumentacím (včetně nadřazenosti nad samotným celostátním ÚRP), to je ale pochopitelné pravidlo. Posuzování nadřazenosti a podřazenosti územně plánovacích dokumentací je v praxi již zaužívaným pravidlem.
V čem bych však určitou nekoncepčnost viděl je to, že se zde vytvoří ÚRP jen pro určitý druh staveb, když i pro tyto stavby měl plochy vymezovat a být jako dostatečný určen celostátní ÚRP. Je pravda, že celostátní ÚRP je obsahově náročný, rozsáhlý a jeho přijímací proces je proto pochopitelně zdlouhavější. Dále také nikdo nepopírá, že dopravní stavby jsou stavby z mnoha pohledů důležité, zřizované a provozované ve veřejném zájmu. Ale takových staveb je v České republice přece mnoho, např. právě stavby energetické (zejména páteřní přepravní soustava plynu či přenosová soustava elektřiny). Měl by se pro každý druh staveb ve veřejném zájmu zavádět samostatný dílčí rozvojový plán? Proč pro některé ano a pro ostatní ne? Které stavby ve veřejném zájmu jsou důležitější než jiné? Na celostátní ÚRP netrpělivě čekají investoři dopravních staveb a staveb technických infrastruktur. Přesto, že ÚRP byl zaveden v platném právu již cca na konci roku 2020, dodnes však nespatřil světlo světa. Pokud by již existoval celostátní ÚRP, který by posloužil pro všechny druhy staveb, dost možná by nemusel žádný dílčí ÚRP vznikat.
Jak hodnotíte zákaz podávání blanketního odvolání u strategických investic? Je v rozporu s obecnými principy správního řízení a povede v praxi k prodlužování řízení?
Domnívám se, že v tomto případě, kdy je pravidlo použito jen pro úzký okruh staveb, jde o správný a dostatečně odůvodněný přístup. Očekávám, že by měl naopak přispět ke zkrácení řízení, a to tím, že primárně cílí na účastníky řízení, kteří své právo podat vadné podání (resp. podání s nedostatky), právo být o vadě poučen ze strany správního orgánu a právo využít dodatečné lhůty k podání bezvadného podání, záměrně zneužívají k obstrukčním jednáním. Tímto postupem zneužití práva jsou schopni řízení poměrně zásadním způsobem prodlužovat. Správní úřad musí vypracovat poučení o vadách, vyrozumět o nich, tyto úkony musí doručovat, běží náhradní lhůta pro nápravu podání, apod. Takové jednání podatelů by neměl právní řád chránit.
Ono, přesněji řečeno, nejde o zákaz blanketních odvolání (resp. vadných námitek či žalob), ale o povinnost podatele k jejich podání bez jakýchkoli vad (resp. nedostatků), v opačném případě se jimi správní orgán nebude zabývat, přičemž o vadách podatele ani nepoučuje a nevyzývá jej tedy k nápravě. Náprava je možná jen ve lhůtě stanovené pro podání úkonu, jen pokud si nedostatky svého podání podatel sám uvědomí.
S přirovnáním k hmotněprávní zásadě “neznalost zákona neomlouvá” mi osobně toto nové pravidlo jako nespravedlivé, a už vůbec protiústavní, nepřijde. Právní předpis přece stanoví, jak má vypadat podání bez nedostatků. Je tak na podateli, aby takové vytvořil a podal. Pokud se v právním řádu a zákonných požadavcích přesto neorientuje, může vyhledat právní pomoc. Pravidlo je i nediskriminační v tom, že platí rovným způsobem pro všechny podatele, tedy i pro samotného stavebníka strategické stavby.
Jste členem stálé právní skupiny evropské asociace provozovatelů přenosových soustav ENTSO-E. Jak velkou roli hraje tato mezinárodní koordinace v oblasti povolování energetických staveb?
Asociace ENTSO-E byla zřízena jako povinná spolupráce evropských provozovatelů přenosových soustav, jelikož to byl požadavek tehdejší evropské legislativy, konkrétně tzv. třetího liberalizačního energetického balíčku ((nařízení (EC) 714/2009)). Povolování energetických staveb nepředstavuje v rámci témat ENTSO-E zcela prioritní téma. Důvodem je skutečnost, že právní řády členských států v oblasti správního práva, a konkrétněji povolovacích procesů, jsou velice složité a specifické, jsou často pevně provázané s mnoha dalšími vnitrostátními právními předpisy. Orientace v národních úpravách, jejich porovnávání, hledání jejich slabých míst a snaha o jejich sjednocení je proto komplikované. To si uvědomuje i Evropská unie, která se do harmonizace povolovacích procesů až na výjimky nepouští. Svůj podíl na tom má i nedostatečné vymezení pravomocí Evropské unie. V případě technické a dopravní infrastruktury jsou dosavadní počiny zasahující do povolovaní staveb založené na sdílené pravomoci Evropské unie s členskými státy, konkrétně pak v rámci tzv. transevropských sítích (hlava XVI Smlouvy o fungování Evropské unie). Evropská unie přitom volí ne zcela účinná pravidla obecného charakteru typu limitace lhůt pro povolení stavby (které stejně v České republice nejsou dodržovány) či na vytvoření jakéhosi dozorového orgánu (který nemá v národním provedení žádné zásadní vynucovací pravomoci) či tlaku na integraci všech procesů, požadovaných pro povolení stavby do procesu jediného (která je v ČR již provedena).
Převažujícím tématem spolupráce v rámci stálé právní skupiny ENTSO-E (Legal and Regulatory Group) jsou právní otázky týkající se typických technických oblastí elektroenergetiky (obchod s elektřinou, přeshraniční spolupráce, řízení sítí, apod.). Povolování staveb není, z výše zmíněných důvodů, příliš častým tématem. Aktivity a pozornost právní skupiny se však již vícekráte týkaly porovnávání národních veřejnoprávních pravidel. Šlo např. o pravidla povolování staveb, oprávnění provozovatelů podle energetických předpisů, systémů kompenzací komunit (územních samospráv) dotčených výstavbou sítí, či vyvlastnění. Diskutovány byly ale i soukromoprávní otázky postupů zajišťování užívacích titulů (zejména věcných břemen) k cizím pozemkům. Všechny tyto iniciativy jsou pro členy ENTSO-E velice důležité, jelikož výsledkem takového sdílení znalostí a zkušeností a srovnáváním národních praxí jsou identifikována pravidla, která jsou převoditelná do jiných právních řádů. Často jsou tak inspirací i odůvodněním pro legislativní změny české stavební legislativy.
Diskuze k článku ()