Rozdělování veřejných prostředků: jak se liší zadání veřejné zakázky a dotační výzva?

O netransparentním postupu České rozvojové agentury, která vypsala projekt udržitelného zemědělství jako veřejnou zakázku, aby následně zadávací řízení zrušila a dvanáctimilionovou podporu tomuto projektu poskytla skrze dotační výzvu jsme ve Frank Bold Advokáti už dříve informovali. V návaznosti na tento případ jsme proto připravili srovnání přidělování veřejných prostředků prostřednictvím zadávání veřejných zakázek a dotace, s praktickými doporučeními při nakládání s veřejnými prostředky oběma způsoby. V jeho první části přibližujeme, jak probíhá rozdělování financí prostřednictvím veřejných zakázek a jak v dotačním řízení.

Čtěte i druhou část srovnání zadávání veřejných zakázek a přidělování dotací.

Zadávání veřejných zakázek

Základním účelem právní úpravy zadávání veřejných zakázek je hospodárné, efektivní a účelné vynakládání veřejných prostředků a zajištění účinné hospodářské soutěže subjektů ucházejících se o (většinou) veřejné prostředky. Zadávací řízení vychází ze zásad uvedených v zákoně o zadávání veřejných zakázek (dále jen „ZZVZ“), tj. zákazem diskriminace účastníků řízení, rovností účastníků řízení, transparentností, přiměřeností, a od roku 2021 též povinností dodržovat zásady sociálně odpovědného zadávání, environmentálně odpovědného zadávání a inovací.

Zadavatel veřejné zakázky je oprávněn definovat smluvní podmínky její realizace. V souvislosti s principem smluvní svobody (zásada autonomie vůle) nicméně musí uzavřít smlouvu s dodavatelem, který nejlépe splní kritéria definovaná zadavatelem a předloží nejvýhodnější nabídku. Zadávací řízení následně není možné zrušit bez řádného odůvodnění. Všichni dodavatelé, kteří podají nabídku, mají přístup do spisu, který vede zadavatel v souvislosti s konkrétním zadávacím řízením. To umožňuje účastníkům mít kontrolu nad postupem zadavatele.

Vypisování a rozdělování dotací

Při poskytování dotací se na rozdíl od veřejných zakázek nezajišťuje účinná hospodářská soutěž, neboť dotační orgány rozdávají veřejné prostředky, aniž by výsledek podporované aktivity sloužil přímo jim. Vypisování a rozdělování dotací se řídí zákonnými rozpočtovými pravidly, která určují způsob, jakým vláda a další státní instituce hospodaří s přidělenými finančními prostředky.

Podle rozpočtových pravidel se dotací rozumí peněžní prostředky státního rozpočtu, státních finančních aktiv nebo Národního fondu poskytnuté právnickým nebo fyzickým osobám na stanovený účel. Počet žadatelů o dotaci není rozpočtovými pravidly nijak omezený a v praxi závisí na finančních možnostech poskytovatele, rozsahu žádaného plnění žadateli a účelem, kterého je třeba za pomoci finančních prostředků dosáhnout.

Na rozdíl od zadávacího řízení se u dotační výzvy vede s každým žadatelem o dotaci samostatný spis. V případě vypsání dotační výzvy pro jediného žadatele tak mají ostatní neúspěšní žadatelé omezené, respektive téměř žádné možnosti přístupu ke spisu jiných žádostí, čímž klesá úroveň transparentnosti celého řízení. Každý žadatel však má právo účastnit se dotačního řízení za rovných podmínek, aby jeho žádost byla objektivně vyhodnocena a aby nepřišly prostředky vynaložené na přípravu a podání žádosti vniveč.

Rozpočtová pravidla nastavují pro poskytování dotací z veřejného rozpočtu pouze velmi omezená pravidla a téměř žádné povinnosti. Současná legislativa předpokládá, že se poskytovatel bude chovat hospodárně a transparentně. Požadavky na transparentní a nediskriminační dotační řízení, na které budou plně aplikovány základní zásady správního řízení, se týkají všech poskytovatelů dotací ze státního rozpočtu, kteří postupují podle rozpočtových pravidel.

Jak se lze bránit proti nesprávnému postupu?

Velmi podstatným rozdílem mezi rozdělováním dotací a zadáváním veřejných zakázek jsou (ne)možnosti ochrany proti nesprávnému postupu zadavatele veřejné zakázky nebo poskytovatele dotace.

U obou způsobů přerozdělování veřejných financí lze odmítnutí (vyplatit dotaci nebo nezadat veřejnou zakázku dodavateli), rozporovat námitkami. Zatímco v případě zadávání veřejných zakázek zákon umožňuje podat námitky proti širokému množství úkonů zadavatele, u poskytování dotací lze podat námitky pouze proti rozhodnutí poskytovatele o odmítnutí vyplatit dotaci nebo její část.

Významnější rozdíl pak je v (ne)možnosti správního přezkumu nezávislým orgánem. Na zákonnost zadávání veřejných zakázek dohlíží zejména Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. Dozor nad dodržováním pravidel pro zadávání veřejných zakázek, který ÚOHS vykonává od roku 1995, je široce vymezen v zákoně o zadávání veřejných zakázek. Naproti tomu rozpočtová pravidla výslovně vylučují odvolání či rozklad proti rozhodnutí o neposkytnutí dotace a neúspěšný žadatel o dotaci je tak zcela odkázán na podání správní žaloby. Soudní přezkum odmítnutí poskytovatele vyplatit dotaci nebo její část byl umožněn až v roce 2015 novelizací rozpočtových pravidel.

Právo napadnout rozhodnutí o přidělení dotace jinému subjektu má pak žadatel o dotaci pouze zprostředkovaně. Musí totiž prokázat, že se takové rozhodnutí negativně projevilo v jeho sféře. Pokud soud uzná jeho aktivní legitimaci a zruší jako nezákonné rozhodnutí o přidělení dotace, je možné, že rozhodnutí budou mít vliv na rozdělení veřejných prostředků. Takový postup a rozhodnutí jsou ale obtížně předvídatelná.

Tabulka srovnávající opravné prostředky u veřejných zakázek a dotací

Opravné prostředky

Veřejné zakázky

Dotace

Námitky

široce vymezeno

Pouze proti rozhodnutí o odmítnutí vyplatit dotaci či její část

Správní přezkum

ÚOHS

Soudní přezkum

ZNOVU

z roku 2015