Cílem tohoto článku je představit úpravu platnosti povolení záměru dle zákona č. 283/2021 Sb., stavební zákon (dále také jen „Nový StavZ“) a provést srovnání s aktuálně účinnou úpravou, tj. zákonem č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řízení („dále také jen „StavZ“).
Povolování záměru dle nového stavebního zákona
Nový StavZ přináší novinku v procesu povolování staveb mj. v tom, že ruší stávající rozdělení povolovacího procesu na územní řízení, kterým se stavba umisťuje a stavební řízení, kterým se povoluje realizace stavby. Nový StavZ zavádí jediné řízení, a to řízení o povolení záměru (§ 182 a násl. Nového StavZ). Možnost sloučení územního a stavebního řízení obsahuje již aktuálně účinná úprava v § 94j StavZ, v podobě tzv. společného řízení, koncepčně je však povolování staveb rozděleno právě na tyto dvě fáze územního a stavebního řízení.[1]
V řízení o povolení záměru stavební úřad posoudí záměr žadatele podle kritérií stanovených v § 193 Nového StavZ, a v případě kladného výsledku posouzení záměru vydá příslušný stavební úřad povolení záměru, ve kterém zejména (i) povolí záměr, (ii) vymezí pozemky pro realizaci záměru, popřípadě stanoví podmínky pro jeho umístění a provedení a (iii) stanoví podmínky pro jeho umístění a provedení.[2]
Platnost povolení záměru dle nového stavebního zákona
Ust. § 198 odst. 1 Nového StavZ stanovuje: „Povolení platí 2 roky ode dne nabytí právní moci, nestanoví-li stavební úřad v odůvodněných případech dobu delší, nejdéle však 5 let.“ V tomto směru Nový StavZ téměř doslovně přebírá stávající úpravu, obsaženou v § 93 odst. 1 StavZ.
Dále však ust. § 198 odst. 1 Nového StavZ stanovuje: „Bylo-li provádění záměru zahájeno v době jeho platnosti, prodlužuje se doba platnosti na 10 let ode dne právní moci povolení.“ Podle této úpravy se tedy okamžikem zahájení provádění záměru automaticky (ex lege) doba platnosti vydaného povolení záměru prodlužuje, toto prodloužení je však limitováno dobou 10 let od právní moci povolení. Lhůta 10 let tak přestavuje maximální dobu platnosti povolení záměru. Z hlediska délky platnosti povolení tedy není rozhodné, v jakém okamžiku stavebník provádění záměru zahájil, pro zachování platnosti je ale nutné, aby k takovému zahájení došlo za doby platnosti povolení záměru.
Zde je již patrný posun oproti aktuálně účinné úpravě. Ust. § 94z odst. 1 StavZ stanovuje, že: „Společné povolení pozbývá platnosti, jestliže stavba nebyla zahájena v době jeho platnosti.“ Obdobně ust. § 115 odst. 4 StavZ stanovuje, že: „Stavební povolení pozbývá platnosti, jestliže stavba nebyla zahájena do 2 let ode dne, kdy nabylo právní moci.“[3]
Dle současné právní úpravy tak zahájením stavby dochází ke „konzervaci“ platnosti společného (ev. stavebního) povolení. Je-li na základě pravomocného povolení v době jeho platnosti stavba zahájena, společné (ev. stavební) povolení již platnosti v zásadě nepozbude, bez ohledu na to, jak dlouho bude probíhat samotná výstavba záměru.[4] Stavebník je k řádnému dokončení stavby motivován pouze termínem k dokončení stavby, který stavební úřad stanoví v rozhodnutí[5], jeho nedodržení však nemá vliv na platnost povolení. Pokud tedy stavebník nedokončí stavbu v termínu stanoveném ve stavebním povolení, nejedná se o tzv. černou stavbu, ale stavebník se tím „pouze“ dopouští přestupku ve smyslu § 178 odst. 2 písm. g) StavZ, prováděním stavby v rozporu se stavebním povolením, za který může stavební úřad uložit pokutu až do výše 500.000 Kč.[6]
Uvedená limitace platnosti povolení záměru v Novém StavZ na 10 let sleduje legitimní cíl účelného využívání území, tak aby jednotlivá území nebyla po dlouhý časový úsek „blokována“ zahájenými, avšak nedokončenými stavbami. Důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona konkrétně uvádí: „Povolení pozbyde platnosti, pokud nebude stavba dokončena do 10 let od zahájení stavby. Tato úprava směřuje k tomu, aby v územích nezůstávaly celé dlouhé roky nedostavěné stavby.“[7]
V tomto duchu se vyjádřil ve svém nedávném rozhodnutí Krajský soud v Ostravě: „…soud zastává názor, že nelze připustit ani konzervaci vztahů v území, která se v nyní posuzovaném případě k okamžiku vydání napadeného rozhodnutí limitně blíží 10 letům, aniž by stavebník vůbec projevil svůj reálný úmysl započít se stavbou alespoň marginálního stavebního objektu (…) Po 8 – 10 letech od vydání územního rozhodnutí je totiž nutno připustit nové přezkoumání záměru z pohledu aktuálních kritérií pro umístění stavby, včetně aktuálně platných právních předpisů na ochranu veřejných zájmů, které se nejméně v oblasti životního prostředí průběžně zpřísňují.“[8]
Bude-li stavebník pokračovat v realizaci i po uplynutí doby platnosti povolení záměru, bude se jednat o přestupek ve smyslu § 301 odst. 1 písm. a) Nového StavZ, kdy provádí záměr bez povolení, které je podle zákona vyžadováno, za který může být uložena pokuta do výše 2.000.000 Kč resp. 4.000.000 Kč[9]. Zároveň dle § 250 odst. 1 písm. b) Nového StavZ platí, že stavební úřad nařídí stavebníkovi nebo vlastníkovi stavby odstranit stavbu, pokud je prováděna nebo byla provedena bez povolení podle tohoto zákona anebo v rozporu s ním.[10]
Okamžik zahájení provádění záměru
Pojem „zahájení provádění záměru“ není v textu Nového StavZ ani v důvodové zprávě blíže objasněn.
Stávající právní úprava § 94z, resp. § 115 odst. 4 StavZ používá v této souvislosti pojem „zahájení stavby“, přičemž judikatura se opakovaně věnovala výkladu tohoto pojmu. Dle judikatury je především třeba posuzovat zahájení stavby materiálně, podle skutečného stavu věci, nikoli pouze formálně, např. na základě oznámení o zahájení stavby.[11]
Účinky zahájení stavby mohou vyvolat takové práce na staveništi, které jednoznačně směřují k provedení stavby podle stavebního povolení a schválené projektové dokumentace[12], či jinými slovy musí existovat zjevný hmotný projev zahájené stavby, reálně ověřitelný v projektové dokumentaci.[13]
Dle judikatury se rovněž za zahájení stavby nepovažují činnosti, které jsou svým charakterem přípravnými pracemi,[14] jako např. úklid či příprava staveniště, skrývka zeminy, výkop ohledávacích sond[15] nebo vytyčení stavby.[16] Uvedené závěry kvituje též odborná literatura.[17]
Ačkoli Nový StavZ nepoužívá v souvislosti s platností povolení záměru pojem „zahájení stavby“, ale „zahájení provádění záměru“, je zřejmě nutné na tento okamžik nahlížet optikou stávající výkladové praxe. Okamžik zahájení provádění záměru by tedy měl být posuzován materiálně – s využitím judikaturních závěrů, které se váží i k problematice platnosti stavebního povolení, nastíněných výše.
Prodloužení platnosti povolení záměru
Obdobně jako stávající právní úprava[18], Nový StavZ umožňuje prodloužení doby platnosti povolení záměru. Dle § 198 odst. 3 Nového StavZ platí: „Dobu platnosti povolení může stavební úřad prodloužit na základě žádosti stavebníka podané před jejím uplynutím, a to i opakovaně, nejdéle však vždy o další 2 roky. Platnost povolení nezanikne, dokud o žádosti není pravomocně rozhodnuto.“
Změna nastává ve vztahu k účinkům podané žádosti o prodloužení platnosti povolení. Zatímco dle aktuálně účinného StavZ se podáním žádosti o prodloužení platnosti společného povolení (resp. rozhodnutí o umístění stavby či stavebního povolení)[19] doba platnosti staví, dle Nového StavZ „pouze“ v důsledku podání žádosti nedojde k zániku platnosti povolení.
To v praxi znamená, že dle StavZ po dobu řízení o prodloužení platnosti povolení doba platnosti neběží, a v případě zamítnutí žádosti o prodloužení se okamžikem nabytí právní moci zamítavého rozhodnutí znovu rozběhne ve své dosud „nezkonzumované“ části. [20], [21]
V případě Nového StavZ se však podáním žádosti o prodloužení platnosti společného povolení doba platnosti povolení nestaví, ale běží dál, pouze neskončí dříve, než okamžikem nabytí právní moci zamítavého rozhodnutí.
Jinak řečeno, Nový StavZ zákon odstraňuje stávající právní stav, ve kterém se platnost povolení (společného, stavebního či územního) fakticky prodlužuje o dobu vedení řízení o prodloužení tohoto povolení.
Další otázkou, která se v souvislosti s prodloužením platnosti povolení záměru nabízí, je otázka, jaký bude mít toto prodloužení vliv na celkovou dobu platnosti povolení záměru. Jinými slovy, zda je lhůtu 10 let dle § 198 odst. 1 Nového StavZ nutno vnímat jako absolutní a nepřekročitelnou, a to i v případech kdy byla platnost povolení záměru prodloužena, anebo zda se v případě prodloužení platnosti lhůta 10 let váže k právní moci rozhodnutí o prodloužení.
Zatímco první přístup plyne primárně z jazykového výkladu § 198 odst. 1 Nového StavZ, druhý by bylo možno dovozovat s poukazem na smysl a účel prodloužení platnosti povolení záměru. V rámci řízení o prodloužení platnosti povolení záměru je stavební úřad povinen zkoumat podmínky v území a prodloužení povolit pouze tehdy, pokud záměr i v aktuálních podmínkách stále obstojí; z tohoto důvodu se může jevit požadavek na dodržení maximální doby 10 let platnosti povolení záměru jako neúměrně striktní.
Naproti tomu však lze argumentovat výše popsaným smyslem a účelem limitace platnosti povolení záměru, kterým je veřejný zájem na účelném využívání území, ve spojení s tím, že Nový StavZ výslovně neupravuje výjimku celkové doby platnosti povolení záměru v případě prodloužení platnosti povolení záměru.
Otázka maximální doby platnosti společného povolení je tedy momentálně nejasná. Z opatrnosti lze doporučit posuzovat tuto problematiku spíše přísnější optikou a vnímat dobu 10 let od právní moci povolení záměru jako nepřekročitelnou, a to minimálně do okamžiku, než bude k dispozici relevantní judikatura k dané otázce.
Závěrem
Lze uzavřít, že nová právní úprava přináší pozitivní změnu v tom smyslu, že jednoznačně stanovuje maximální dobu platnosti povolení záměru, na základě kterého je možné záměr realizovat. Tím se odstraňuje problematická praxe „konzervování“ platnosti stavebního povolení na základě zahájení stavby, kterou současná právní úprava umožňuje. Časová limitace platnosti povolení záměru na 10 let od právní moci může zejména v případě rozsáhlých stavebních záměrů představovat určité zvýšení nároků na stavebníky, ani v takových případech ji však nelze označit za nepřiměřenou.
Nově také žádost o prodloužení platnosti povolení záměru nebude stavět dobu platnosti povolení, jak je tomu dle aktuálně účinné úpravy.
Konečně je vhodné upozornit, že § 198 Nového StavZ se nevztahuje na povolení (územní rozhodnutí, stavební povolení, ev. společná povolení) vydaná podle StavZ. Ta budou v otázce platnosti posuzována dle právní úpravy rozhodné v okamžiku jejich vydání. Nelze však vyloučit, že i vlivem Nového StavZ může dojít k dalšímu judikatornímu posunu mj. směrem ke zpřísnění posuzování okamžiku zahájení stavby, resp. k posuzování zachování platnosti povolení, vydaného s větším časovým odstupem.
[1] Navíc dle aktuálně účinného StavZ je možnost postupu ve společném řízení vyhrazena pouze pro určité typy stavebních záměru, zatímco v Novém StavZ se „společné řízení“, resp. řízení o povolení záměru stává prakticky výhradním postupem při povolování staveb.
[2] Viz § 197 odst. 1 a 2 Nového StavZ.
[3] Ust. § 93 odst. 4 StavZ pak stanovuje, že územní rozhodnutí nepozbývá platnosti, bylo-li na základě žádosti podané v době jeho platnosti vydáno pravomocné stavební povolení. Konkrétně § 93 odst. 4 StavZ stanovuje tyto skutečnosti vedoucí k nepozbytí platnosti územního rozhodnutí:
a) bylo-li na základě žádosti podané v době jeho platnosti vydáno pravomocné stavební povolení nebo jiné obdobné rozhodnutí podle tohoto zákona nebo zvláštních právních předpisů, nebo nabyl-li v době jeho platnosti právních účinků souhlas s provedením ohlášeného stavebního záměru,
b) bylo-li v době jeho platnosti započato s využitím území pro stanovený účel v případech, kdy se povolovací rozhodnutí nebo jiný úkon nevydává,
c) vzniklo-li na základě oznámení stavebního záměru posouzeného autorizovaným inspektorem podaného v době platnosti právo stavební záměr realizovat, nebo
d) byla-li na základě návrhu veřejnoprávní smlouvy nahrazující stavební povolení podaného v době jeho platnosti uzavřena tato veřejnoprávní smlouva a tato veřejnoprávní smlouva nabyla účinnosti.
[4] Byť zřejmě nelze aprobovat postup, kdy by stavebník prováděl stavbu na základě povolení, vydaného s nepřiměřeným časovým odstupem. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 29. 4. 2016 č. j. 4 As 272/2015-53: „Podle názoru Nejvyššího správního soudu tedy nemohou správní orgány tolerovat jakoukoli výstavbu na základě rozhodnutí starého několik desítek let, byť by bylo s ohledem na skutkové okolnosti případu nadále platné (v daném případě jen proto, že s první etapou přestavby bylo započato ve lhůtě dvou let od vydání povolení), s odůvodněním, že takové správní rozhodnutí, jehož obsah by podle současných předpisů nemohl v žádném případě zakládat oprávnění stavebníka k provádění stavební činnosti z důvodu jeho neurčitosti, lze vykládat různým způsobem, pokud nelze přesně určit, které stavební úpravy jsou s tímto rozhodnutím ve zřejmém a nezpochybnitelném rozporu. Nejvyšší správní soud totiž nesouhlasí s tím, aby platné veřejnoprávní předpisy či dlouhodobý pokojný stav byly de facto obcházeny.“
[5] Viz § 18c odst. 2 písm. c) vyhlášky č. 503/2006 Sb. o podrobnější úpravě územního rozhodování, územního opatření a stavebního řádu.
[6] Srovnej PRŮCHA, P., GREGOROVÁ, J. a kol. Stavební zákon: Praktický komentář. Praha: Leges, 2017 (§ 115): „Jako přípustná reakce na nedokončení stavby v určeném termínu se jeví projednání přestupku [§ 178 odst. 2 písm. g)] spáchaného provedením stavby v rozporu se stavebním povolením (…) Tímto způsobem lze stavebníka k dodržení termínu pro dokončení stavby vhodně motivovat (srov. zprávu o šetření veřejného ochránce práv ze dne 29.7.2013, sp. zn. 3847/2011/ VOP).“
[7] Je nutno podotknout, že platné znění § 198 Nového StavZ se od předloženého vládního návrhu odlišuje. Zatímco dle původního vládního návrhu se fakticky platnost povolení záměru okamžikem zahájení provádění záměru prodloužila o 10 let, dle aktuálně platného znění se platnost povolení záměru okamžikem zahájení provádění záměru prodlužuje „pouze“ na dobu 10 let od právní moci povolení. Výše cit. závěr lze však aplikovat i na aktuálně platné znění § 198 StavZ.
[8] Viz rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 17. února 2021, č. j. 39 A 10/2020-100.
[9] Vyšší hranice pokuty platí v případě, jestliže se jedná o záměr ve zvláště chráněném území podle zákona o ochraně přírody a krajiny, v ochranném pásmu, na nezastavitelném pozemku, v nezastavěném území, o záměr EIA nebo o záměr vyžadující vydání integrovaného povolení, viz § 301 odst. 3 písm. d) Nového StavZ.
[10] Otázka následků spojených se ztrátou platnosti povolení záměru vč. vlivu této skutečnosti na další provádění stavby není v tomto článku blíže analyzována a zasluhuje samostatné posouzení.
[11] K tomu viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. prosince 2015, č. j. 10 As 229/2014-41: „(…) z toho, že stavebník předem formálně oznámil nějaký termín, však ještě neplyne, že stavbu skutečně zahájil a že tak opravdu učinil v avizovaném (včasném) termínu. Stejně tak ze skutečnosti, že termín nebyl formálně oznámen, nelze bez dalšího dovozovat, že stavba zahájena nebyla.“
[12] Viz např. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 25. 11. 2004, č. j. 10 Ca 171/2003-96, publikovaného ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu pod č. 1101/2007 či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. září 2009, čj. 4 As 33/2009-156.
[13] Viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 9. 2008, č. j. 3 Ads 17/2008, či usnesení Ústavního soudu ze dne 4. února 2010, sp. zn. II. ÚS 40/09.
[14] Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 9. 2008, č.j. 3 Ads 17/2008 – 68 či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2010, č.j.: 4 As 33/2009-156 nebo usnesení Ústavního soudu ze dne 4. února 2010, sp. zn. II. ÚS 40/09.
[15] Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. září 2009, č. j. 4 As 33/2009-156: „Soud doplnil, že skrývku zeminy, úklid staveniště či výkop ohledávacích sond nelze bez dalšího označit za zahájení stavby.“
[16] Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 9. 2008, č. j. 3 Ads 17/2008: „Skutečnosti, že stěžovatel realizoval toliko staveništní přípravu, koresponduje podle zdejšího soudu i ustanovení § 75 stavebního zákona, z něhož lze dovodit, že vytýčení stavby je třeba provést ještě před jejím zahájením.“
[17] Viz např. KÝVALOVÁ, Miroslava. § 115 [Stavební povolení]. In: MACHAČKOVÁ, Jana a kol. Stavební zákon. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2018, s. 858.: „Podle ustálené rozhodovací praxe se proto považuje stavba za zahájenou provedením takových prací na staveništi, které jednoznačně směřují k realizaci stavby podle stavebního povolení a podle ověřené projektové dokumentace. Aby bylo možno konstatovat, že došlo k zahájení stavby, musí existovat zjevný hmotný projev zahájené stavby, reálně ověřitelný v projektové dokumentaci.“
[18] K prodloužení platnosti srov. § 93 odst. 3 StavZ (rozhodnutí o umístění stavby), § 115 odst. 4 StavZ (stavební povolení), resp. § 94z odst. 2 (společné povolení).
[19] Dtto.
[20] Ačkoli pojem „stavení“ doby platnosti není ve StavZ definován, je třeba ho vykládat shodně s úpravou v jiných právních předpisech. V tomto směru lze využít např. analogii s právní úpravou promlčení dle občanského zákoníku. K tomu viz např. FIALA, Josef. Stavení promlčecí doby. In: HENDRYCH, Dušan a kol. Právnický slovník. 3. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2009.: [stavení běhu promlčecí doby] „je vyvoláno překážkou, po dobu jejíhož trvání se běh promlčecí doby zastavil a neběží. Promlčecí doba, která uběhla před překážkou a po jejím skončení, se sčítá.“
[21] Příkladem, žádost o prodloužení platnosti společného povolení bude podána 1. 3. 2022, a to čtyři měsíce před koncem jeho platnosti. Dne 1. 7. 2022 nabude právní moci rozhodnutí o zamítnutí žádosti o prodloužení. Platnost společného povolení by pak skončila 1. 11. 2022, tj. čtyři měsíce od právní moci rozhodnutí o zamítnutí žádosti o prodloužení.
Diskuze k článku ()