Záruky zákonnosti veřejné správy jako celek se vztahují jak na vlastní činnost veřejné správy, tak na chování subjektů, které jsou adresáty práv a povinností správně právního charakteru, tedy směřují jak dovnitř veřejné správy, tak i navenek.
Tento článek se zabývá jednou z těchto záruk - odpovědností za škodu způsobenou při výkonu veřejné správy, jak ji upravuje zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem ve znění ke dni 1. 1. 2017 (dále jen jako „zákon o odpovědnosti a OdpŠk“) pohledem Nejvyššího soudu.
Zákon o odpovědnosti dopadá na všechny typy výkonu veřejné moci, tedy na rozhodnutí a postupy v civilním řízení, trestním řízení i správním řízení. Z judikatury taktéž vyplývá, že zákon o odpovědnosti dopadá i na rozhodnutí a postup notářů a exekutorů.[1]
Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 13. 4. 2011, sp. zn. 28 Cdo 542/2011
V tomto rozhodnutí řešil Nejvyšší soud otázku, zda je možno považovat obecně závaznou vyhlášku vydanou v rámci samostatné působnosti obce za rozhodnutí ve smyslu zákona o odpovědnosti. Tato otázka byla řešena ve spojitosti s konkrétními skutečnostmi, tedy že se sice formálně jednalo o právní předpis, ale obsahově vyhláška naplňovala znaky individuálního rozhodnutí, jelikož dopadala pouze na jeden konkrétní subjekt. Konkrétně šlo o vyhlášku upravující provozní dobu baru, která však v dané oblasti dopadala pouze na jediný subjekt, což bylo i úmyslem jejího tvůrce.
Nejvyšší soud v odůvodnění rozhodnutí uvedl toto: „Jelikož se tedy nejednalo o omezení, jež by se dotýkalo všech takových provozoven na území či na určité části (například v centru) města, postrádala tak tato vyhláška obecně závazný charakter a není ji proto možné považovat za normativní právní akt. Účelem obecně závazných vyhlášek je totiž upravovat obecné záležitosti a dopadat tak na všechny případy stejného druhu. Jelikož však byla uvedeným právním aktem stanovena povinnost pouze ve vztahu ke konkrétní provozovně žalobce, je výsledek činnosti tohoto orgánu možno odůvodněně charakterizovat jako individuální právní akt, když touto formou činnosti se upravují konkrétní práva a povinnosti konkrétních subjektů, k čemuž došlo i v daném případě.“[2]
Dalším požadavkem pro přiznání náhrady škody, kterým se soud zabýval, bylo autoritativní konstatování nezákonnosti. Soudy prvního a druhého stupně došly k názoru, že tato podmínka naplněna nebyla. Nejvyšší soud však tento názor nesdílel. Splnění podmínky spatřoval ve zrušení předmětné obecně závazné vyhlášky pro rozpor s ústavním pořádkem, kdy z podnětu žalobce byla zrušena a nahrazena vyhláškou jinou.
Nejvyšší soud v závěru svého rozhodnutí konstatoval, že došlo k vydání nezákonného rozhodnutí, které způsobilo žalobci škodu, na jejíž náhradu má nárok dle zákona o odpovědnosti. Rozhodnutí nižších instancí zrušil a vrátil věc soudu prvního stupně k novému rozhodnutí.
Toto rozhodnutí lze považovat za průlomové, jelikož Nejvyšší soud dal přednost obsahu před formou a ochraně práv jednotlivce před pravomocemi územního celku. Jan Tryzna pak toto rozhodnutí ve svém komentáři shrnuje následovně: „jestliže obecně závazná vyhláška formálně splňuje znaky takového právního předpisu, obsahově však nikoli, nejedná se již o normativní právní akt, nýbrž o právní akt individuální, tedy o rozhodnutí; přitom je vždy nutno vycházet z obsahu tohoto právního aktu. Jestliže obecně závaznou vyhláškou byla omezena provozní doba pouze u jedné hostinské provozovny, aniž by se takové omezení dotýkalo všech takových provozoven na území či na určité části města, postrádala tato vyhláška obecně závazný charakter a není ji proto možné považovat za normativní právní akt, nýbrž za individuální právní akt, kterým byl provozovatel provozovny zkrácen na svých právech, zaručených mu zejména Listinou základních práv a svobod. Při splnění dalších podmínek může být proto dána odpovědnost územního samosprávného celku za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím podle zákona č. 82/1998 Sb.“[3]
Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 28. 11. 2011 sp. zn. 25 Cdo 2615/2010
Tentokrát se Nejvyšší soud zabýval otázkou, zda rozhodnutí vydané obcí, jakožto zadavatelem veřejné zakázky, je výkonem veřejné moci či soukromoprávním jednáním.
Nejvyšší soud dospěl k závěru, že „jde sice o nezákonné rozhodnutí vydané obcí (žalovaným) jakožto zadavatelem veřejné zakázky o nejvhodnější nabídku na uzavření smlouvy ke stanovení opatření a provedení úprav objektů ke snížení energetické náročnosti a provozních nákladů, přičemž objekty jsou ve vlastnictví obce, avšak nejde zde o rozhodování o právech a povinnostech jiných osob, vůči nimž by byla uplatňována tzv. vrchnostenská pozice. Je jednoznačné, že při výběru osoby, jež vstoupí do právních vztahů s žalovaným jako rovný s rovným, a při rozhodnutí o výsledku zadané veřejné soutěže obec vystupuje a rozhoduje jako vlastník a vykonává svá oprávnění při nakládání a hospodaření se svým majetkem“. [4]
Aby došlo k přiznání nároku na náhradu škody, musí být rozhodnutí vydáno v rámci výkonu veřejné moci, což v tomto případě splněno nebylo. Tento případ byl navíc specifický tím, že žalobcem uplatňovaná škoda byla tvořena soudním poplatkem a náklady právního zastoupení, a to v celkové výši 156.075 Kč, které žalobci vznikly při přezkumném řízení u Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Nejvyšší soud se odkázal na své dřívější rozhodnutí sp. zn. 25 Cdo 2928/2006, ve kterém zaujal názor, že „pokud procesní předpis (správní řád) náhradu nákladů řízení umožňoval, avšak správní orgán v příslušném řízení účastníkům (z jakéhokoli důvodu) tuto náhradu nepřiznal, není možné, aby účastník správního řízení dosáhl náhrady nákladů takového řízení cestou občanskoprávní žaloby“.[5]
Tím pádem nemohlo dojít k náhradě škody ani v případě, kdyby rozhodnutí ve věcech veřejných zakázek bylo vydáno při výkonu veřejné moci, jelikož bylo vyloučeno použití zákona o odpovědnosti. Soud tedy dovolání z části odmítl a z části zamítl.
S tímto závěrem se však neztotožnil Mgr. Ales Roztočil, L.L.M., který na VIII. odborném symposiu k judikatuře Nejvyššího soudu uvedl, že „lze jistě považovat za nedostatek relevantních právních předpisů (správní řád, právní předpisy upravující zadávání veřejných zakázek, včetně aktuálně platného zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách), že možnost náhrady škody v podobě nákladů na obranu proti nezákonnému postupu zadavatele neumožňují formou rozhodnutí o nákladech správního řízení před Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže“. Svůj názor podepřel judikaturou Soudního dvora EU a zdůraznil, že by se mohlo jednat o porušení práva EU.[6]
Vybraná rozhodnutí týkající se škody způsobené nesprávným úředním postupem při výkonu veřejné správy územně samosprávnými celky
Z konstantní judikatury Nejvyššího soudy vyplývá, že ke vzniku odpovědnosti územního celku za škodu při nesprávném úředním postupu musí být kumulativně splněny tři podmínky, a to 1) nesprávný úřední postup (tj. porušení pravidel předepsaných právními normami pro počínání územního celku při jeho činnosti), 2) vznik škody a 3) příčinná souvislost mezi nesprávným úředním postupem a vznikem škody.[7]
V následujících rozhodnutích bude rozebráno, zda došlo ke splnění těchto podmínek a jaké orgány lze považovat za vykonávající veřejnou moc pro účely zákona o odpovědnosti.
Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 27. 3. 2013, sp. zn. 30 Cdo 1134/2011
V tomto rozhodnutí Nejvyšší soud zkoumal, zda za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem strážníka městské policie odpovídá stát či územně samosprávný celek, v tomto případě hlavní město Praha.
Obě předchozí instance se při svém rozhodování shodly, že postup strážníka městské policie při rozhodování o odtahu vozidla byl nesprávný dle § 22 odst. 1 OdpŠk a že za způsobenou škodu nese odpovědnost stát. Nejvyšší soud však tentýž pohled nesdílel a s ohledem na dikci zákona o odpovědnosti konstatoval, že na základě § 22 tohoto zákona je věcně pasivně legitimován i územně samosprávný celek. Soud dále uvedl, že „Jelikož se strážník dopustil nesprávného úředního postupu v rámci výkonu svého povolání, kdy je toto jednání přičitatelné obci v rámci její samostatné působnosti a kdy žalobci vznikla škoda (nemohl vůz řádně užívat) a je zde příčinná souvislost mezi touto škodou a jednáním městského strážníka, tak byly splněny všechny zákonné podmínky pro odpovědnost žalované obce, tj. hlavního města Prahy podle zákona OdpŠk. Tudíž byl pasivně věcně legitimovaný Magistrát hlavního města Prahy, tj. dovolatel a nikoli stát, jak je uvedeno v odůvodnění rozsudku odvolacího soudu.“[8]
Třicátý senát tak ujasnil otázku věcné pasivní legitimace ve věcech náhrady škody způsobené nesprávným úředním postupem strážníkem v souvislosti s plněním úkolů stanovených zákonem o obecní policii či zvláštním zákonem.
Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 27. 1. 2015 sp. zn. 30 Cdo 1966/2013
V posledním z vybraných rozhodnutí řešil poprvé Nejvyšší soud otázku postupu při vidimaci listin dle zákona č. 41/1993 Sb.[9] Vidimace listin je výkonem státní správy v přenesené působnosti, tedy za pochybení odpovídá stát dle § 3 odst. 1 písm. b) OdpŠk.
Nejvyšší soud se inspiroval dříve řešenou problematikou odpovědnosti notářů při sepisování notářských zápisů a legalizaci podpisů. Konkrétně vyšel z nálezu Ústavního soudu ze dne 13. 3. 20152, sp. zn. I. ÚS 529/09, který dospěl k závěru, že „pokud notář při sepsání notářského zápisu o právním úkonu nezkoumá pravost mu předkládané plné moci, popř. pokud akceptuje neúplnou, nesprávnou či falešnou plnou moc, dopustí se nesprávného úředního postupu, neboť porušil ust. § 63 notářského řádu tím, že neučinil úkony, které by naplnily realizaci jeho účelu. Požadavek na zvýšenou péči ze strany notářů při sepisování notářského zápisu o právních úkonech odůvodňuje právě fakt, že výsledná listina je nadána účinky upínajícími se k veřejným listinám (presumpce správnosti) na rozdíl od listin se stejným obsahem, které vyhotovil advokát“[10].
Nejvyšší soud však s ohledem na znění ustanovení § 3 odst. 1 zák. č. 41/1993 Sb. dospěl k názoru, že toto rozhodnutí na danou situaci nedopadá, jelikož notářský zápis je veřejnou listinou, avšak vidimovaná listina zůstává listinou soukromou.
V tomto případě hrála důležitou roli skutečnost, že pracovnice Obecního úřadu v Hostouni, dle zjištění Policie ČR, vůbec nepožadovala originál ověřované listiny. Touto skutečností se však soudy v předchozím řízení dostatečně nezabývaly, a tak Nejvyšší soud nemohl autoritativně uzavřít, zda došlo k nesprávnému úřednímu postupu. Z tohoto důvodu nastínil dvě možná řešení:
- „V případě, že soud dospěje k závěru, že pracovnice Obecního úřadu v Hostouni J. J. posuzovala shodu vidimované listiny s originálem […], bude nutno dále zjistit, zda měla pracovnice obecního úřadu při náležité obezřetnosti rozpoznat, že předložená listina je nevěrohodná. [..] Jestliže bylo možné zjištění o nevěrohodnosti listiny při vynaložení náležité obezřetnosti učinit, jedná se o nesprávný úřední postup, pokud pracovnice obecního úřadu toto zjištění neučinila. V případě, že ani při vynaložení náležité obezřetnosti pracovnice obecního úřadu nemohla rozpoznat, že předložená listina je nevěrohodná, pak k nesprávnému úřednímu postupu při vidimaci kopie předložené listiny nedošlo.
- Pokud by v řízení naopak vyšlo najevo, že pracovnice obecního úřadu originál listiny, z níž byla vidimovaná listina pořízena, při provádění vidimace vůbec neměla k dispozici, jedná se o nesprávný úřední postup a bude dána i příčinná souvislost mezi ním a žalobci tvrzenou škodou, neboť bez něho by ke vzniku škody nedošlo.“[11]
Lze tedy říci, že při vidimaci listin musí pracovnice obecního úřadu vynaložit určité úsilí (obezřetnost a profesní zkušenosti) k ověření pravosti předkládané listiny. Nejedná se ale o tak vysokou míru, jakou musí vynaložit notář, jelikož výsledkem jeho činnosti je veřejná listina.
Na závěr je nutno zdůraznit, že o náhradě škody za nesprávný úřední postup na základě § 14 OdpŠk nejdříve rozhodují ministerstva a jiné ústřední orgány (škoda způsobená územně samostatnými celky v přenesené působnosti) a v případě nezákonného rozhodnutí nižší soudy. K Nejvyššímu soudu se tak dostane pouze malý zlomek těchto věcí a pokud se věc k tomuto soudu dostane, pak ještě musí splnit podmínky přípustnosti a důvodnosti, aby byla vůbec meritorně projednána.
Vzhledem k vybraným rozhodnutím lze spatřovat velké pozitivum ve snaze vrcholných soudních orgánů chránit práva jednotlivce před zásahy státu. Zejména se to projevilo ve věci vidimace listin, kdy soud zdůraznil nutnost obezřetnosti při této činnosti. V případě rozhodnutí Ústavního soudu v otázce odpovědnosti notáře při ověřování plné moci k sepsání notářského zápisu se vyvozený závěr jeví až na hranici únosnosti, ale na druhou stranu je třeba poznamenat, že primárně odpovídá dle § 4 OdpŠk stát, který následně nemusí požadovat regresní úhradu.
Problematika náhrady škody za nezákonné rozhodnutí nebo nesprávný úřední postup je tak velmi komplexní a soudci se při svém rozhodování musí potýkat s velmi specifickými skutečnostmi jednotlivých případů.
[1] Rozsudek Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 25 Cdo 970/2006 (k odpovědnosti exekutora)
Rozsudek Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 28 Cdo 3900/2012 (k odpovědnosti notáře)
[2] Rozsudek NS ČR sp. zn. 28 Cdo 542/2011
[3] Komentář k rozsudku NS ČR sp. zn. 28 Cdo 542/2011
[4] Rozsudek NS ČR sp. zn. 25 Cdo 2615/2010
[5] Rozsudek NS ČR sp. zn. 25 Cdo 2615/2010
[6] VRCHA, Pavel. Územní samospráva z pohledu soukromého práva v judikatuře Nejvyššího soudu ČR.
[7] Např. Rozsudek NS ČR sp. zn. 30 Cdo 1134/2011; Usnesení NS ČR sp. zn. 28 Cdo 5048/2009
[8] Rozsudek NS ČR sp. zn. 30 Cdo 1134/2011
[9] Zákon č. 41/1993 Sb., byl nahrazen zákonem č. 21/2006 Sb., který nabyl účinnosti dne 1. 3. 2006. § 9 písm. g) zák. č. 21/2006 Sb. stanovuje podmínku obsahové shody předložené a vidimované listiny. Toto ustanovení v předchozím zákoně chybělo, resp. existovalo ustanovení, které vylučovalo odpovědnost za obsahové neshody (§ 3 odst. 1 zák. č. 41/1993 Sb.)
[10] Nález ÚS sp. zn. I. ÚS 529/09
[11] Rozsudek NS ČR sp. zn. 30 Cdo 1966/2013
Diskuze k článku ()