Prediktivní analytika při správě daní

Proč se daňová správa posouvá od reakce k prevenci?

Klasická daňová kontrola je nezastupitelná, ale není vždy dostatečně rychlá. Daňové podvody se mohou odehrávat v krátkých časových úsecích, přes více subjektů, přeshraničně a za využití formálně správných dokladů. V okamžiku, kdy je riziko odhaleno standardním kontrolním postupem, může být část subjektů již nekontaktní, bez majetku nebo účelově nahrazena dalšími společnostmi. Rizikově orientovaný přístup proto neznamená rezignaci na zákonné kontrolní postupy. Znamená lepší výběr případů. Správce daně má omezené kapacity a nemůže kontrolovat všechny subjekty se stejnou intenzitou. Je proto racionální, aby více pozornosti směřoval tam, kde existují objektivní indicie zvýšeného rizika.

Prediktivní analytika v tomto smyslu není náhradou daňové kontroly. Je nástrojem, který může pomoci určit, kde má kontrolní nebo vyhledávací činnost začít. Její přínos spočívá zejména v tom, že dokáže spojovat větší množství údajů, identifikovat neobvyklé vazby a upozorňovat na odchylky, které by při běžném ručním posuzování nemusely být zřejmé. Z odborného hlediska je však důležité odmítnout představu, že datový model poskytuje jistotu. Prediktivní model pracuje s pravděpodobností. Označuje riziko, nikoli protiprávní jednání. Tento rozdíl je pro právní posouzení zásadní.

Využití prediktivní analytiky při správě daní

Prediktivní analytika může pracovat s různými typy rizikových indikátorů. Může upozornit například na náhlé změny v obchodním chování, nesoulad mezi objemem deklarovaných plnění a ekonomickou kapacitou subjektu, opakující se vazby na rizikové obchodní partnery, neobvyklé transakční řetězce nebo znaky podobné dříve zjištěným podvodným schématům. Její hodnota je největší ve fázi vyhledávání a prioritizace. Jinými slovy, systém může správci daně pomoci odpovědět na otázku: „Které případy si zaslouží bližší prověření?“ Neměl by však sám odpovídat na otázku: „Dopustil se daňový subjekt porušení zákona?“

Máme za to, že právně bezpečné využití prediktivní analytiky ve správě daní vyžaduje chápat její roli jako součást procesu čtyř na sebe navazujících úrovní:

1. Rizikový signál může správce daně upozornit na případ, který vykazuje neobvyklé nebo potenciálně rizikové znaky.
2. Podezření však vzniká teprve tehdy, pokud jsou tyto znaky zasazeny do konkrétních okolností dané věci.
3. Důkaz musí být způsobilý prokázat rozhodnou skutečnost v řízení.
4. Rozhodnutí správce daně musí být výsledkem zákonného procesu, v němž má daňový subjekt reálnou možnost uplatnit svá procesní práva.

Směšování těchto úrovní by bylo problematické nejen právně, ale i institucionálně. Pokud by se z analytického výstupu stal faktický základ pro zásah bez následného lidského posouzení, konkrétního odůvodnění a procesních záruk, prediktivní analytika by přestala být podpůrným nástrojem a začala by plnit roli skrytého rozhodovacího mechanismu. Takový postup by oslaboval přezkoumatelnost výkonu veřejné moci i důvěru daňových subjektů v legitimitu daňové správy.

Lidský dohled nesmí být pouze formální

Častou odpovědí na obavy z algoritmického rozhodování je tvrzení, že konečné rozhodnutí stejně činí člověk. To ale samo o sobě nestačí. Lidský dohled má právní význam pouze tehdy, pokud je skutečný. Úřední osoba musí rozumět tomu, co výstup systému znamená, jaké jsou jeho limity a proč byl případ označen jako rizikový. Musí mít možnost výstup systému nepřevzít, doplnit jej, interpretovat jej v kontextu konkrétní věci nebo dospět k závěru, že další postup není namístě.

Problém nastává, pokud se z člověka stane pouze formální potvrzovatel automatického doporučení. Takový stav vytváří odpovědnostní mezeru. Navenek rozhoduje člověk, ale fakticky určuje směr řízení systém. Daňová správa budoucnosti proto nebude potřebovat jen kvalitní analytické nástroje, ale také odborně připravené pracovníky, kteří budou schopni jejich výstupy kriticky posuzovat. Lidský dohled je podmínkou legitimity.

Transparentnost a přiměřenost

U daňové správy nelze požadovat úplnou otevřenost všech rizikových pravidel. Pokud by správce daně zveřejnil přesné parametry svých detekčních modelů, umožnil by části rizikových subjektů tato pravidla obcházet. Daňová analytika proto nutně obsahuje určitou míru neveřejnosti, avšak nemá být neprůhledná. Správný model přiměřené transparentnosti si lze představit ve třech rovinách:

1. Obecná transparentnost vůči veřejnosti – daňová správa by měla být schopna srozumitelně vysvětlit, že používá datovou analytiku k řízení rizik, jaké základní principy přitom dodržuje a jaké záruky brání mechanickému rozhodování.
2. Interní a kontrolní transparentnost – musí existovat dokumentace modelu, pravidla jeho používání, odpovědnost za jeho správu, záznamy o změnách a možnost zpětně ověřit, proč systém určitý případ označil jako rizikový.
3. Procesní transparentnost vůči daňovému subjektu – v konkrétním řízení nemusí daňový subjekt znát celý algoritmus, ale musí znát skutkové důvody, pro které po něm správce daně něco požaduje nebo vůči němu činí procesní úkon.

Přiměřenost postupů správce daně by se měla odvíjet od úrovně rizika. Nízká úroveň rizika může odůvodnit pouhý analytický dohled nebo preventivní komunikaci. Vyšší úroveň rizika může vést k výzvě k vysvětlení nebo k cílenému ověření konkrétních údajů. Teprve silné a konkrétně doložené indicie mohou odůvodnit intenzivnější zásahy, například zahájení daňové kontroly nebo použití zajišťovacích institutů. Tato gradace je důležitá. Pokud by se s každým algoritmickým signálem zacházelo jako s vážným podezřením, systém by vedl k nadměrnému zatěžování daňových subjektů. Naopak pokud by správce daně rizikové signály ignoroval, rezignoval by na preventivní potenciál moderní analytiky. Přiměřenost tedy neznamená slabost správy daní, ale správnou volbu prostředku podle síly a konkrétnosti zjištěného rizika.

Jak by měl vypadat právně bezpečný model použití

Prediktivní analytika může být pro správu daní významným přínosem, pokud bude používána jako součást řízeného a kontrolovaného procesu. Právně bezpečný model by měl stát na několika pravidlech:

1. Účel použití musí být jasně vymezen. Jinak se posuzuje nástroj určený k analytickému výběru případů, jinak systém, který doporučuje konkrétní procesní postup, a zcela jinak systém, který by měl mít přímý dopad na práva daňového subjektu.
2. Výstup modelu musí být interpretovatelný. Není nezbytné, aby každý úředník znal technické detaily algoritmu. Musí však rozumět významu výstupu a jeho praktickým limitům.
3. Musí být nastavena pravidla lidského ověření. Čím závažnější krok má následovat, tím silnější musí být požadavek na individuální posouzení a konkrétní skutkové podklady.
4. Systém musí být pravidelně vyhodnocován. Nestačí sledovat, kolik případů označil. Je nutné sledovat, kolik z nich se potvrdilo, kolik bylo falešně pozitivních, zda se neopakují neodůvodněné zásahy vůči určitým skupinám a zda model neztrácí přesnost v čase.
5. Musí existovat dokumentace. Veřejná moc musí být schopna zpětně doložit, jak byl nástroj použit, kdo s výstupem pracoval a proč byl zvolen konkrétní postup.

Závěr

Správa daní není „méně právní“ jen proto, že bude „více datová“ – právě naopak. Čím sofistikovanější nástroje bude správce daně používat, tím větší význam budou mít právní záruky, přezkoumatelnost, dokumentace a odpovědnost konkrétních osob. Prediktivní analytika může pomoci státu lépe chránit veřejné rozpočty, rychleji reagovat na rizikové vzorce a omezit plošné zatěžování poctivých daňových subjektů. Její legitimita však závisí na tom, zda zůstane podpůrným nástrojem, nikoli neviditelným rozhodovacím mechanismem.

Budoucnost správy daní proto nestojí na otázce, zda má stát používat data. Stojí na otázce, jak je má používat. Moderní stát může být analyticky silnější. Právní stát však musí být také schopen vysvětlit, kdo rozhodl, z jakých důvodů, na základě kterých skutečností a jak se lze proti takovému postupu bránit.

---

Oba autoři článku jsou státní zaměstnanci Finanční správy ČR. Shora uvedený text je vyjádřením soukromého názoru autorů, který se nemusí shodovat s právním názorem Finanční správy ČR, a tedy nemůže založit (nebo změnit) případnou správní praxi v dané oblasti.