Před bezmála deseti lety Ústavní soud zrušil ustanovení § 105a zákona o soudech a soudcích, který upravoval možnosti opakovaného jmenování předsedů a místopředsedů soudů. Ústavní soud v nálezu dovodil, že problém spočívá „v samotné možnosti opětovného jmenování, která může vést soudní funkcionáře k tomu, aby postupovali způsobem vytvářejícím předpoklady pro jejich opětovné jmenování, resp. aby jejich jednotlivé kroky, včetně způsobu rozhodování (funkcionáři soudů jsou především soudci), byly vnějším světem takto nahlíženy a posuzovány[,]“ tedy zákonná úprava by mohla „vytvářet podmínky pro vznik personální korupce, která by ohrožovala ústavně přikázanou nezávislost a nestrannost soudců.“[1]
Úmyslně jsem zvolil právě takovou citaci, která je poměrně častá v rámci zkratkovitého přístupu k nálezu. Sám nález ovšem absolutně možnost opakovaného výkonu funkce předsedy či místopředsedy nevylučuje, nýbrž toliko uvádí, že takový opakovaný výkon je dle názoru Ústavního soudu protiústavní pro ohrožení nezávislosti a nestrannosti soudní moci, dokud nevznikne soustava „brzd a vyvážení k exekutivě“.
Není bez zajímavosti, že nález ve věci sp. zn. Pl. ÚS 39/08 stran nemožnosti opakovaného výkonu funkce při neexistenci „brzd a vyvážení“ byl artikulován nedlouho po vydání zprávy Benátské komise, jež se materii věnovala.[2] Benátská komise zdůraznila nutnost, aby subjekt rozhodující o kariéře soudce (kam v rámci kariérního růstu nesporně patří i výkon funkce předsedy či místopředsedy) byl nezávislý na správě a vládě, a naopak na něj měla vliv judikativa. Benátská komise doslova odlišovala staré demokracie, v nichž sice exekutiva má na moc soudní vliv, ale právní kultura a tradice brání zneužití jejího vlivu (sic), naopak nové demokracie takovou zneužití bránící tradici nemají.[3] Benátská komise pak uzavřela, že by měla vzniknout nezávislá rada soudnictví nebo podobné těleso.[4] Jeví se, že Ústavní soud ve věci sp. zn. Pl. ÚS 39/08 konstrukt převzal, kdy podobně jako Benátská komise nezdůrazňoval nutnost vzniku rady soudnictví, ale hovoří o „soustavě brzd a vyvážení“. Podobně Ústavní soud podnítil změny již v červnu 2001 svým nálezem ve věci sp. zn. Pl. ÚS 16/99, kterým zrušil část pátou občanského soudního řádu a upozornil na ignoranci ústavního zakotvení Nejvyššího správního soudu.
Sama skutečnost, že Ústavní soud opakovaný výkon funkce kategoricky nezapovídá jako protiústavní, je naprosto očividná. Jestliže bychom se totiž důsledně přidržovali paušální nutnosti potírání personální korupce, pak by bylo na místě vyloučit veškeré situace, jež by mohly takové personální korupci napomáhat. Kromě zákazu opakovaného výkonu funkce předsedy a místopředsedy by se nabízelo také vyloučení možnosti přeložení či přidělení soudce k jinému soudu, a konečně také důsledná regulace již v kontextu prvního jmenování, neboť – jak v odlišném stanovisku k samotnému nálezu poukázal JUDr. Pavel Rychetský – není zřejmé, proč by teze nálezu o personální korupci měla platit jen u opakovaného ucházení se o funkci. Mnozí soudci působí také jako vysokoškolští pedagogové, a proto by mělo být riziko korupce vyloučeno omezením obdobných aktivit, což by znamenalo nemožnost disertace, habilitace či profesury, neboť si dovedu představit, že by pro mnohé vidina vědeckého titulu mohla mít vyšší korupční způsobilost než opakovaný výkon mandátu. Jistě by se v této souvislosti také mohla začít vkrádat myšlenka, zda by neměla být vyloučena i možnost opakovaného výkonu funkce ústavního soudce. Zatímco totiž funkcionáři obecných soudců mají garantované své materiální zajištění i bez případného výkonu funkce předsedy či místopředsedy (pouze se sníží jejich platový koeficient), u soudců a funkcionářů Ústavního soudu je situace zcela jiná, kdy ústavní soudci po skončení funkce jsou bez jakéhokoliv zajištění, což v minulosti kupříkladu kritizovala emeritní ústavní soudkyně Vlasta Formánková.[5] A co teprve eventualita opakovaného výkonu funkce předsedy či místopředsedy Ústavního soudu, jež je připuštěna? V tomto směru se domnívám, že takto absurdní pojetí eliminace korupčních rizik by v konečném důsledku bylo na škodu. Pokud zůstaneme u příkladu Ústavního soudu, pak nelze přehlédnout slovinský příklad, kdy omezení opakování výkonu funkce nezabránilo, aby soudci tamějšího Ústavního soudu projektovali svá politická stanoviska nejen do své rozhodovací činnosti, ale aby se poté sešli přímo ve vládním kabinetu. Ano, nesporně soud ochrany ústavnosti představuje odlišné těleso než obecný soud, avšak hrozba personální korupce je všudypřítomná a nabízí se nesporně úvaha, zda by v případě obecných soudů neměla být dokonce rezistence soudců vyšší, prošli-li tito psychodiagnostickým vyšetřením. Nemůže být opomenuto, že pro výkon funkce předsedy či místopředsedy by byly zkratkovitou intepretací nálezu definovány přísnější podmínky než pro výkon funkce ústavního soudce či prezidenta republiky. Ad absurdum, všude, kde dochází u funkce k integraci kompetencí napříč státní mocí, by mohlo být identifikováno zcela identické riziko, pročež by bylo možné příště dovodit zákaz opakovaného výkonu funkce starosty, poslance či ministra. Takovou logikou se pak můžeme brzy dostat do podmínek jugoslávského práva, v němž byla také obsažena ustanovení bránící opakovanému výkonu funkcí, což se beztak v reálné praxi obcházelo. Je proto zřejmé, že paušální vyloučení opakovaného výkonu nebylo Ústavním soudem zamýšleno.
V českém prostředí je poměrně častá snaha za každou cenu hledat vlastní cestu, ale jistě nebude na škodu poohlédnout se, jaký je stav v jiných zemích. V roce 2016 byla na úrovni Rady Evropy zpracována dotazníková šetření z některých členských zemí,[6] z nichž (po doplnění o recentní údaje ze Slovenska, Finska a Estonska) je patrné, že z 37 států ve dvou zemích je možné vykonávat funkci jednou (Irsko, Řecko), ve dvou zemích jednou na jednom soudě (Francie, Itálie), v šesti zemích je možné funkci vykonávat na jednom soudě dvakrát (Albánie, Bulharsko, Černá Hora, Nizozemí, Rumunsko, federální úroveň ve Švýcarsku), v sedmi zemích pak nejvýše dvakrát po sobě bez vyloučení pozdějšího dalšího výkonu (Chorvatsko, Litva, Lotyšsko, Makedonie, Moldova, Rusko a Ukrajina), v jedné zemi třikrát (Maďarsko), v deseti zemích bez omezení počtu funkčních období (Ázerbájdžán, Estonsko, Finsko, Island, Lichtenštejnsko, Lucembursko, Slovensko, Slovinsko, Španělsko, Turecko) a v osmi zemích jsou předsedové dokonce do funkcí ustanoveni bez časového omezení, kdy pak limitou je dosažení důchodového věku či jejich úmrtí (Británie, Dánsko, Kypr, Německo, Norsko, Rakousko, Švédsko a některé švýcarské kantony). V Polsku pak je odlišná situace na krajských a odvolacích soudech, kdy po skončení prvního funkčního období musí uplynout stanovená doba, aby se kandidát mohl opětovně o funkci ucházet, u okresního soudu taková doba nastává po skončení druhého funkčního období.
Z této komparace je zřejmé, že spíše je méně častá limitace počtu funkčních období a že sama okolnost opakovaného výkonu protiústavní být nemůže, neboť nepochybně by kupříkladu Německo po své totalitní historické zkušenosti takové riziko okamžitě eliminovalo.[7] Obdobná reflexe vlivu totality na soudní moc by měla být přítomna přinejmenším ve Španělsku, Slovinsku, Slovensku či postsovětských zemích. Současným trendem je naopak zavedení možnosti opakovaného výkonu, což dokládá příklad Estonska[8] a Slovenska.[9]
Jistě se v kontextu komparace může vkrádat úvaha, že v českých podmínkách máme ústavně garantovaného také zákonného soudce, což je třeba v Irsku neznámá konstanta.[10] Zde je však výslovně v Listině reagováno na historickou zkušenost, kdy docházelo k odnímání věcí v rozporu s rozvrhem práce.[11] Opakovaný výkon ovšem ústavně řešen vůbec není a ani Ústavní soud ho v obecné rovině za protiústavní nepovažuje. Při určité parafrázi totiž Ústavní soud před bezmála deseti lety řekl, že tak dlouho, dokud nebude garantována soustava brzd a vyvážení moci výkonné, považuje Ústavní soud opětovné jmenování předsedů a místopředsedů za protiústavní.
Ústavní soud zrušením tehdejšího § 105a zákona o soudech a soudcích ale docílil přesně opačné situace. Nelze totiž přejít fakt, že možnost ucházet se o funkci předsedy či místopředsedy soudu je realizací subjektivních práv jednotlivce. Každý, kdo se uchází o funkci předsedy či místopředsedy obecného soudu, je povinen splnit ústavní a zákonné podmínky. Jestliže omezení opakovaného výkonu funkce z žádného takového dokumentu výslovně neplyne, pak takové omezení neexistuje, neboť jednotlivec ucházející se o funkci soudního funkcionáře se pohybuje v intencích zásady legální licence, tedy může vše, co mu zákon nezakazuje. Nelze mu pak klást k tíži nečinnost zákonodárce, jenž nereaguje na apel Ústavního soudu. Navíc také o funkcionáři rozhodující těleso v rámci zásady enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí není přinejmenším od roku 2014 jakkoliv svázáno omezením nemožnosti opětovného výkonu funkce artikulovaného Ústavním soudem, když toto omezení není součástí ústavního či zákonného textu a jednalo by se o extenzivní interpretaci právního předpisu porušující ústavní práva uchazeče o funkci předsedy či místopředsedy. Fakticky tak Ústavní soud zrušením tehdejšího § 105a zákona o soudech a soudcích docílil faktického umožnění opakovaného výkonu funkce. Střet zásady legální licence s odůvodněním nálezu a absencí výslovné zákonné úpravy je pak dle mého názoru důvodem, proč doposud (podle dostupných údajů) nebyla v této věci podána žádná správní žaloba podle § 66 soudního řádu správního, byť po tom bylo voláno.[12]
Jestliže klademe na osoby soudců zcela oprávněně mimořádné nároky a požadavky, pak je třeba důvěřovat, že se tyto osoby nezpronevěří své funkci. Kárná provinění funkcionářů byla za posledních deset let shledána pouze v několika případech.[13] Kombinace praxe, zkoušek, psychodiagnostického vyšetření a u mnohých i výběrového řízení pak přeci nemůže do systému generovat úplatné a vadné jedince. Generace služebně starších soudců pak byla podrobena zevrubnému přezkumu v rámci očisty soudcovského sboru po roce 1989, tedy soudci řešící „angažované spory“ by v justici již několik dekád neměli působit. Pokud se bojíme hypotetické snahy vedení soudů se někomu zavděčit, co potom brání řadovému soudci, aby se stýkal a měl přátelské vztahy s osobami z politického či podnikatelského prostředí a sám ovlivňoval svého kolegu nebo sám sobě opatřil nějakou výhodu? Představa, že funkcionář soudu zasahuje do rozhodovací činnosti ostatních soudců, anebo se pokouší komukoliv zavděčit, aby si udržel svou funkci, je krajní a dle mého nepříliš obvyklou situací. Naopak soudci dennodenně konfrontují vedení soudu se svou nezávislostí, a naopak vedení soudu řeší personální problémy, rostoucí administrativní náročnost, bobtnající požadavky v otázce nakládání s veřejnými prostředky a konečně u mnoha soudů pak i stav soudních budov.
V kontextu funkcionářů soudů byla již v prosinci 2010 přijata instrukce upravující jejich navrhování a jmenování, která počítala s existencí pětičlenné komise jmenované ministrem či předsedou soudu a současně zakázala možnost přímého opakovaného výkonu funkce a vyžadovala souhlas soudcovské rady či shromáždění soudců.[14] Od července 2014 je pak účinná nová úprava – Instrukce MSp č. j. 100/2014-OJ-ORGV/3, která v současnosti díky novelizaci provedené instrukcí, č. j. MSP-61/2015-OJ-ORGV/12, upravuje pouze výběrová řízení při jmenování předsedů soudů. Místopředsedové od 15. 9. 2015 nemusejí (ale mohou) procházet výběrovým řízením. Podle instrukce o postupu při navrhování a jmenování funkcionářů soudu, v účinném znění, je do výběru předsedů zapojena pětičlenná výběrová komise, ve které jsou nejméně tři členové soudci,[15] ustanovení o podmínkách opakovaného výkonu již nejsou obsažena.
Pokud vyjdeme z účinné úpravy, je zřejmé, že nejméně od července 2014 má na jmenování funkcionářů vliv komise, jejíž většinu tvoří soudci, pročež lze mít za to, že jsou naplněna doporučení Benátské komise (existuje tedy těleso rozhodující o kariérním růstu soudců s převážným vlivem soudců). Místopředsedy si vybírá sám předseda soudu (soudce), tedy vliv exekutivy je zcela vyloučen. Lze uzavřít, že nejméně od července 2014 existuje úprava brzd a vyvážení k exekutivě, která eliminuje vliv moci výkonné na obsazení funkcí předsedů a místopředsedů soudů. Jiná věc jsou možné výhrady ke složení komisí,[16] což ovšem nic nemění na tom, že většinu komise tvoří soudci. Třebaže to mohou být funkcionáři soudů, jsou to především soudci.[17] Fakt, že soudce vykonává státní správu soudu, neznamená, že již není soudcem. Je právě a především soudcem, kterým zůstane i poté, co již nebude soudním funkcionářem, a podobná logika by znamenala diskvalifikaci všech soudců, neboť zákon připouští ad hoc pověření k úkonům státní správy soudu každého soudce.[18] Od roku 2014 jsou tedy bezvýjimečně splněny podmínky požadované Ústavním soudem pro opakovaný výkon funkce.
Ústavní soud se tedy sice vymezil proti opakovanému výkonu funkce, avšak jen za absence záruk eliminace vlivu exekutivy. Tato záruka je poskytnuta již nyní, byť podzákonným předpisem, pročež lze kvitovat, že by se tato úprava měla novelizací přenést do samotného zákona, kdy se opět počítá s pětičlennou výběrovou komisí s převažující účastí soudců. Redukce nálezu ve věci Pl. ÚS 39/08 pouze do polohy všeobecného kategorického zákazu opakování výkonu je dle mého názoru dezinterpretací tohoto judikátu a takový výklad spíše indikuje, že akcent na ústavnost má spíše vytvářet kouřovou clonu pro realizaci čistě utilitárních zájmů. V každém případě jsem přesvědčen, že opakovaný výkon funkce předsedy a místopředsedy není takový kruciální problém justice, jak by se mohlo na první pohled zdát.
Je pochopitelně na zákonodárci, aby jednoznačně určil podmínky pro jmenování soudců a soudních funkcionářů. Je také nezpochybnitelným právem zákonodárce, aby v kontextu funkcionářů zvolil model, který vyhodnotí jako nejlepší (rotaci, doživotní výkon, omezení). Jestliže se zákonodárce rozhodne jít irsko-řeckou cestou, zásadně nezbývá, než to akceptovat, ale důvody takového počínání by měly být jasně vyjádřeny (s plným vědomím odpovědnosti za odstavení těch funkcionářů, kteří své soudy doslova zvedli z popela) a v žádném případě by neměly být zakrývány formulací z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 39/08 vytrženou z kontextu.
[1] Srov. nález Ústavního soudu ze dne 14. 10. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 39/08.
[2] Srov. bod 27 a 28 Zprávy o nezávislosti justičního systému, část I: nezávislost soudců [online]. 2010 [cit. 2019-08-08]. URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2010)004-e
[3] Srov. bod 31 tamtéž.
[4] Srov. bod 32 tamtéž.
[5] ŠRÁMEK, D. Vlasta Formánková: Nechat emeritní členy Ústavního soudu bez jakéhokoli zajištění je nedůstojné. In: Česká justice[online]. 2016 [cit. 2019-08-08]. URL: https://www.ceska-justice.cz/2016/12/vlasta-formankova-nechat-emeritni-cleny-ustavniho-soudu-bez-jakehokoli-zajisteni-je-nedustojne/
[6] Opinion No. 19 on the role of Court Presidents[online]. 2016 [cit. 2019-08-08]. URL: https://www.coe.int/en/web/ccje/avis-n-19-sur-le-role-des-presidents-de-tribunaux
[7] Srov. MOLEK, P. Materiální ohnisko ústavy: věčný limit evropské integrace? Brno: Masarykova univerzita, 2014, s. 53.
[8] Kohtute seaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seadus[online]. 2016 [cit. 2019-08-08]. URL: https://www.riigiteataja.ee/akt/122062016021.
[9] Spoločná správa UPV tlač 922 [online]. 2014-05-13 [cit. 2019-08-08]. URL: https://www.nrsr.sk/web/Dynamic/DocumentPreview.aspx?DocID=400614
[10] Srov. MOLEK, P. Právo na spravedlivý proces. Praha: Wolters Kluwer Česká republika, 2012, s. 195.
[11] Tamtéž, s. 196.
[12] Srov. Soudce, roč. XVIII, č. 11-12/2016, s. 46.
[13] Dle údajů, které jsem dohledal, jsou to ve věci předsedů rozhodnutí kárného senátu ve věcech vedených pod sp. zn. 16 Kss 5/2016 (upuštěno od uložení kárného opatření) a sp. zn. 16 Kss 10/2013 (upuštěno od uložení kárného opatření), ve věci místopředsedy pak ve věci vedené pod sp. zn. 11 Kss 18/2011 (odnětí koeficientu).
[14] Srov. § 5 Instrukce č. j. 215/2010-OJ-ORGV.
[15] Srov. § 5 odst. 1, 2 a 3 Instrukce MSp č. j. 100/2014-OJ-ORGV/3, ve znění instrukce č. j. 61/2015-OJ-ORGV.
[16] Srov. Soudce, roč. XVIII, č. 11-12/2016, s. 37.
[17] Srov. rozhodnutí Nejvyšší správního soudu jako soudu kárného ze dne 3. 10. 2013, sp. zn. 16 Kss 8/2013.
[18] Srov. § 121 odst. 5 zák. č. 6/2002 Sb., v účinném znění.
Diskuze k článku ()