Konec transparentnosti státních společností?

Tento nález tak judikatorně dotváří legální definici veřejné instituce uvedenou v ustanovení § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, neboť do vydání předmětného rozhodnutí se žádné stanovisko Ústavního soudu k tomuto ustanovení ve vztahu k obchodním společnostem neobjevilo, a lze tak na něj nahlížet jako na klíčové sjednocení judikatury v oblasti práva na informace.

Předcházející řízení

Žadatel, Spolek V havarijní zóně JE Temelín, z. s., podal společnosti ČEZ a.s. v roce 2006 žádost o informace vztahující se k činnosti jaderné elektrárny Temelín, přičemž předmětem jeho zájmu bylo toliko palivo dodávané společností Westinghouse. Společnost ČEZ údaje odmítla sdělit s odůvodněním, že požadované informace jsou předmětem obchodního tajemství, proti čemuž se žadatel odvolal. Vzhledem k tomu, že společnost ČEZ a.s. se k odvolání nevyjádřila, podal spolek žalobu na ochranu před nečinností.

Cesta sporu správním soudnictví byla dlouhá. Žaloba byla nejprve Městským soudem v Praze odmítnuta usnesením 7. dubna 2009 (usnesení č.j. 8 Ca 310/2007-56), když dovodil, že společnost ČEZ a.s. není povinným subjektem, neboť je osobou soukromého práva. S tímto výkladem se ale neztotožnil Nejvyšší správní soud, který po podané kasační stížnosti dne 6. října 2009 usnesení Městského soudu v Praze zrušil (rozsudek č. j. 2 Ans 4/2009-93). Městský soud v Praze následně žalobu dne 26. ledna 2010 zamítl (rozsudek č. j. 8 Ca 310/2007-56), neboť věc meritorně posoudil podle zákona č. 18/1997 Sb. (tehdy platného a účinného atomového zákona). Toto rozhodnutí Městského soudu v Praze bylo také zrušeno Nejvyšším správním soudem, a to dne 15. října 2010 (rozsudek č. j. 2 Ans 7/2010-175), přičemž podle § 110 odst. 4 soudního řádu správního závazným právním názorem určil, že Městský soud v Praze je povinen společnosti ČEZ a.s. nařídit ukončení nečinnosti a rozhodnout o odvolání. Městský soud v Praze tak učinil dne 18. dubna 2011 rozsudkem (rozsudek č. j. 8 A 239/2010-219), který byl následně Nejvyšším správním soudem pro procesní pochybení dne 21. záři 2011 zrušen (rozsudek č. j. 2 Ans 9/2011-336). V mezidobí nicméně společnost ČEZ a.s. vydala rozhodnutí, kterým odvolání zamítla. Proti tomuto rozhodnutí podal žadatel žalobu, o které Městský soud v Praze rozhodl tak, že zrušil obě předcházející rozhodnutí společnosti ČEZ a.s. a věc jí vrátil k dalšímu řízení. Proti tomuto rozhodnutí se společnost ČEZ bránila kasační stížností, o které Nejvyšší správní soud rozhodl v rozsudku ze dne 16. března 2016 (rozsudek č. j. 2 As 155/2015-84).

Rozsudek NSS č. j. 2 As 155/2015 – 84

Nejvyšší správní soud v tomto rozsudku[2] opět[3] dospěl k závěru, že „veřejnou institucí jsou i ty soukromoprávní právnické osoby, které jsou ovládané ve smyslu [tehdy platného a účinného] obchodního zákoníku státem nebo územním samosprávným celkem, příp. jinou veřejnou institucí, nebo u nichž stát, územní samosprávný celek, nebo jiná veřejná instituce fakticky nebo právně vykonává přímo nebo nepřímo rozhodující vliv na řízení nebo činnost této právnické osoby.“

Podkladem pro tento závěr byl zejména fakt, že Nejvyšší správní soud považuje za nejvýznamnější kritérium pro posouzení, zda je daná entita veřejnou institucí, to, je-li ovládána státem[4], další kritéria stanovená Ústavním soudem (viz dále), pokládal za méně důležitá. Dále Nejvyšší správní soud uznal, že společnosti ČEZ a.s. vznikají zvýšené náklady v souvislosti s vyřizováním žádostí podle zákona o svobodném přístupu k informacím ve srovnání s jinými akciovými společnostmi a je jí uloženo i více povinností ve srovnání s těmito společnostmi. To lze ale dle argumentace soudu chápat jako „cenu“ za transparentnost veřejné správy[5].

Nejvyšší správní soud v tomto svém rozsudku vycházel ze své dřívější judikatury, konkrétně z rozsudku svého rozšířeného senátu č. j. 8 As 55/2012-62, ve kterém uvedl, že „povinnost povinných subjektů se vztahuje na veškeré aspekty jejich činnosti, ať již mají povahu veřejné správy, anebo nikoliv a ať již se dané informace týkají vlastního jádra činnosti daného povinného subjektu, anebo činností […] provozních přímo nebo nepřímo s ní související.“[6]

Nález Ústavního soudu IV. ÚS 1146/16

Ústavní soud předmětným nálezem IV. ÚS 1146/16 zrušil rozsudek Nejvyššího správního soudu 2 As 155/2015, když zdůraznil, že v případě společnosti ČEZ a.s. „stát bez ohledu na velikost svého podílu v obchodní společnosti pouze vykonává svá práva, jež mu jako jakémukoliv jinému akcionáři přiznávají předpisy práva soukromého.“[7] Dále Ústavní soud v této souvislosti uvedl, že je sice pravdou, že na předmět činnosti společnosti, kterým je mimo jiné výroba elektrické energie a tepla, je možno nahlížet jako na naplňování veřejného účelu, nicméně z právní formy společnosti ČEZ a.s. plyne, že cílem její činnosti je generování zisku.

Ústavní soud pak dále argumentaci rozvíjí s tím, že na rozdíl od veřejnoprávních subjektů, které mají povinnost poskytovat informace stanovenou přímo v ústavním pořádku (čl. 17 odst. 1 Listiny základních práv a svobod[8]), obdobná povinnost pro soukromoprávní subjekty neexistuje a v případě, že by ji soudy dotvořily v rámci své rozhodovací činnosti, jednalo by se o porušení čl. 4 odst. 1 Listiny[9].

Ústavní soud tedy vyhodnotil rozsudky[10] vzhledem k porušení základního práva vyplývajícího z ustanovení čl. 4 odst. 1 Listiny, kterými byla společnost ČEZ a.s. označena za veřejnou instituci v rámci předmětného ustanovení zákona o svobodném přístupu k informacím, jako protiústavní, a zrušil je.

Dopady nálezu

Nález Ústavního soudu zejména pomohl k vyjasnění pojmu „veřejná instituce“ uvedeného v ustanovení § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím a obrátil kurz stanovený judikaturou Nejvyššího správního soudu.

Ústavní soud potvrdil kritéria pro určení, zda je daná entita veřejnou institucí ve smyslu předmětného ustanovení zákona o svobodném přístupu k informacím, která stanovil ve svém nálezu I. ÚS 260/06. Těmito kritérii jsou:

a) způsob vzniku a zániku instituce,

b) osoba zřizovatele,

c) subjekt vytvářející orgány instituce,

d) existence státního dohledu a

e) veřejný nebo soukromý účel instituce[11].

Dále dovodil, že obchodní společnost, byť s nadpoloviční majetkovou účastí státu a bez ohledu na předmět podnikání, tato kritéria nesplňuje, a není ji tak možné považovat za veřejnou instituci ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím.

Ačkoliv někteří kritici argumentují, že tento přístup povede k méně transparentnímu hospodaření společností, ve kterých má Česká republika majetkový podíl, podle autora tohoto článku si je třeba uvědomit, že obchodní společnosti jsou zakládány za účelem podnikání a generování zisku, a nikoliv za účelem výkonu veřejné správy. Není proto důvod, aby byla ekonomická činnost těchto společností pod drobnohledem více, než je tomu u jiných společností.

Tato restrikce se ale vztahuje pouze na jejich činnost, nelze omezit právo na informace související se způsobem výkonu majetkových práv státu – na tento proces se samozřejmě kontrola veřejnosti vztahovat musí a jak konstatoval Ústavní soud, při současném výkladu zákona o svobodném přístupu k informacím tomu tak i je[12].