Lze správní rozhodnutí vyloučit ze soudního přezkumu? A je možné se i přesto bránit?

Možnost přezkoumat rozhodnutí orgánů veřejné moci je součástí práva na spravedlivý proces, které zaručuje každému v rámci ústavního pořádku České republiky Listina základních práv a svobod (vyhlášena usnesením předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb.). Ve svém článku 36 odst. 2 stanoví: „Kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.“

Citované ustanovení představuje základ celého správního soudnictví a zakládá přezkum rozhodnutí orgánů veřejné moci zdánlivě bez omezení. Výjimky lze založit „pouze“ pomocí tzv. výhrady zákona (konec věty první citovaného ustanovení). Listina základních práv a svobod tím poskytuje zákonodárcům možnost přezkum rozhodnutí orgánů veřejné moci ve správním soudnictví omezit či vyloučit, ale musí tak být učiněno předpisem o síle minimálně zákona. Bližší mantinely pro omezení správního soudnictví stanoveny nejsou a je ponecháno na uvážení zákonodárců, kdy a v jakých případech k němu přistoupí. Aby toho z jejich strany nebylo možné zneužít, zakazuje Listina základních práv a svobod vyloučení přezkumu rozhodnutí, která se týkají základních lidských práv a svobod v ní obsažených (čl. 36 odst. 2 věta druhá).

Teoreticky to všechno zní samozřejmě velmi pěkně, ale jak si s tím poradit v praxi? Jak poznat, že je omezení soudního přezkumu oprávněné a kdy nikoliv? Existuje reálně nějaký případ vyloučení ze správního soudnictví, nebo se pohybujeme jen v rovině právní teorie?

Začneme-li odpovídat od konce, zjistíme, že o hypotetickou situaci se nejedná. Soudní, ale i správní, přezkum je například vyloučen v případě řízení o udělení vývozních povolení dle § 8 a násl. zákona č. 594/2004 Sb., jímž se provádí režim Evropských společenství pro kontrolu vývozu, přepravy, zprostředkování a tranzitu zboží dvojího užití. Ustanovení § 10 odst. 5 stejného zákona[1] stanoví, že proti rozhodnutím Ministerstva průmyslu a obchodu o udělení, neudělení, zrušení, pozastavení, změně nebo odvolání povolení nelze podat rozklad a výslovně je „vylučuje z rozhodování soudů“.

Pokud ministerstvo žádosti o udělení povolení vyhoví, problémová situace nenastane. Ale co může žadatel dělat v případě, že ministerstvo jeho žádosti nevyhoví? Může se proti negativnímu rozhodnutí bránit? Může hledat ochranu ve správním soudnictví, když § 10 odst. 5 zákona č. 594/2004 Sb. vylučuje rozhodnutí ministerstva z rozhodování soudů?

Odpověď na výše uvedené otázky je třeba hledat v samotném ústavním pořádku a ve shora citovaném článku 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Rozhodnutím ministerstva o neudělení povolení může být nepochybně zasaženo do základních lidských práv a svobod (například do vlastnického práva nebo práva podnikat garantovaných v článcích 11 a 26 Listiny základních práv a svobod). Vyloučení soudního přezkumu proto nemusí být přípustné a může být v rozporu s ústavním pořádkem.

Jako první možnost obrany se proto nabízí podání ústavní stížnosti dle § 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o ústavním soudu. Veškeré náležitosti pro podání stížnosti jsou formálně naplněny. Rozhodnutí ministerstva je posledním procesním prostředkem, který zákon k ochraně jeho práv stěžovateli poskytuje, respektive zákon žádné prostředky neposkytuje. Zákon vylučuje jak rozklad ve správním řízení, tak i soudní přezkum[2].

S ohledem na judikaturu Ústavního soudu z poslední doby by však takovýto postup patrně nebyl správný a podání ústavní stížnosti bylo hodnoceno jako předčasné[3]. Ústavní soud totiž dospěl v dané souvislosti k závěru, že: „V případě, kdy měla stěžovatelka za to, že ustanovení § 10 odst. 5 zákona č. 594/2004 Sb. je neústavní, tedy, že by rozhodnutí o neudělení vývozního povolení mělo být soudně přezkoumatelné proto, že jím byla zkrácena na svých základních právech a svobodách, měla se domáhat zrušení předmětného rozhodnutí správní žalobou podle § 65 s.ř.s.a s touto žalobou mohla následně spojit návrh na zrušení § 10 odst. 5 zákona č. 594/2004 Sb. pro jeho neústavnost.“

Zkrácení základních práv a svobod stěžovatele rozhodnutím orgánu veřejné moci dle Ústavního soudu neguje výhradu zákona omezující přezkum rozhodnutí ve správním soudnictví. Podání ústavní stížnosti by tím předcházelo vyčerpání všech opravných prostředků (v úvahu přichází až v případě neúspěchu ve správním soudnictví) a Ústavní soud by proto takovou stížnost nejspíše odmítl pro její předčasnost.

Vzhledem k tomu, že lhůty pro podání správní žaloby i ústavní stížnosti činí v obou případech 2 měsíce od doručení písemného vyhotovení rozhodnutí[4], je volba správného způsobu obrany velmi důležitá. Předčasnost podané ústavní stížnosti (její odmítnutí) by stěžovatel s ohledem na rozhodovací lhůty Ústavního soudu s největší pravděpodobností nezjistil dříve, než by mu uplynula lhůta k podání správní žaloby. Předčasné podání ústavní stížnosti by proto mohlo lehce vést ke zmeškání lhůty pro podání žaloby ve správním soudnictví a tím i k neúspěchu ve snaze zvrátit zásah do stěžovatelových práv a svobod.

Přestože se závěry Ústavního soudu vztahují jen na ustanovení § 10 odst. 5 zákona č. 594/2004 Sb., lze je nepochybně použít i případě jakýchkoliv jiných zákonných omezení přezkumu rozhodnutí orgánů veřejné moci ve správním soudnictví.

Zkrátil-li orgán veřejné moci svým rozhodnutím naše základní práva a svobody, není důvod propadat beznaději ani tehdy, pokud zákon odpírá možnost takové rozhodnutí podrobit soudnímu přezkumu. V souladu se závěry Ústavního soudu se v takovém případě uplatní hierarchie právním norem a je třeba se řídit primárně ústavním pořádkem České republiky, který v článku 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod takovou výluku z práva na spravedlivý proces zakazuje.

Teď už zbývá jen doufat, že si to samé uvědomují též soudy všech stupňů a ochraně základních práv a svobod dají vždy přednost před čistě formalistickým přístupem k právu a právním normám.

[1] § 10 odst. 5 zákona č. č. 594/2004 Sb.: „Proti rozhodnutí ministerstva o udělení, neudělení, zrušení, pozastavení, změně nebo odvolání individuálního vývozního povolení nebo souhrnného vývozního povolení nebo povolení k poskytnutí zprostředkovatelských služeb nelze podat rozklad. Rozhodnutí se vylučuje z rozhodování soudu.“

[2] § 72 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o ústavním soudu: „Ústavní stížnost lze podat ve lhůtě dvou měsíců od doručení rozhodnutí o posledním procesním prostředku, který zákon stěžovateli k ochraně jeho práva poskytuje; takovým prostředkem se rozumí řádný opravný prostředek, mimořádný opravný prostředek, vyjma návrhu na obnovu řízení, a jiný procesní prostředek k ochraně práva, s jehož uplatněním je spojeno zahájení soudního, správního nebo jiného právního řízení.“

[3] srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 26. 7. 2018, sp. zn. III. ÚS 2658/17.

[4] srov. § 72 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního.