K dopadům zákona č. 191/2020 Sb., o některých opatřeních ke zmírnění dopadů epidemie v oblasti správního soudnictví

Přestože se pozornost laické i odborné veřejnosti upírá především ke krizové normotvorbě v soukromoprávní, finanční či sociální oblasti, za pozornost stojí i přijetí zák. č. 191/2020 Sb. a jeho důsledky pro oblasti správního soudnictví.

Obecným východiskem pro přijetí zákona č. 191/2020 Sb., avizovaným též v důvodové zprávě, je skutečnost, že přijatá opatření státních orgánů v souvislosti s nouzovým stavem mohou mít dopad i pro postavení osob, které se nacházejí v různých procesních situacích v řízeních před orgány veřejné moci. Jednou z procesních oblastí, do které v souvislosti s nouzovým stavem zákon s účinností od 17. 4. 2020 zasáhl, je i oblast soudních řízení vedených dle zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále též „SŘS“).

Zacílení změkčujících procesních opatření a zavedení zvláštního režimu promíjení zmeškaných lhůt má nepochybně smysl právě i v oblasti správního soudnictví. Byť je patrné, že modifikovaná pravidla pro promíjení lhůt představují i zde určitý zásah do právní jistoty, nelze přehlédnout, že nezpůsobilost dostát procesním požadavkům může mít v řadě situací fatální a nevratný dopad pro postavení právnických osob i jednotlivců, správní jurisdikci totiž v řadě případů podléhají akty veřejné správy se značnými důsledky pro veřejnoprávní postavení těchto osob (daně, správní trestání, veřejné stavební právo, otázky veřejnoprávního statutu jednotlivce apod.).

Jde-li o přijaté změny, zákon č. 191/2020 Sb., není pro svůj jednorázový charakter přímou novelizací soudního řádu správního, jeho vztah ke správnímu soudnictví je upraven ve zvláštních ustanoveních o možnosti prominutí zmeškání lhůt (hlava III zákona), konkrétně v ust. § 3 zákona.

Ust. § 3 odst. 1 zákona stanoví, že: „Zmeškala-li osoba v řízení před soudem jednajícím a rozhodujícím ve správním soudnictví lhůtu k provedení úkonu z vážného omluvitelného důvodu spočívajícího v mimořádném opatření při epidemii, které této osobě znemožňovalo nebo podstatně ztěžovalo úkon učinit, promine soud zmeškání této lhůty podle § 40 odst. 5 soudního řádu správního i v případech, ve kterých to zákon jinak vylučuje. O prominutí zmeškání lhůty rozhoduje soud, který je příslušný k projednání zmeškaného úkonu a rozhodnutí o něm.“.

Ust. § 3 odst. 2 zákona dále blíže specifikuje, že „Žádost o prominutí zmeškání lhůty v řízení před soudem jednajícím a rozhodujícím ve správním soudnictví z důvodu podle odstavce 1 je třeba podat do dvou týdnů od ukončení nebo zrušení mimořádného opatření při epidemii, z něhož plynulo omezení znemožňující nebo podstatně ztěžující učinění úkonu, a je třeba s ní spojit i zmeškaný úkon. Lhůta pro podání žádosti podle věty první však neskončí dříve než dva týdny po ukončení nebo zrušení nouzového stavu“. Citované ustanovení přímo navazuje na ust. § 40 odst. 5 SŘS, pro jehož aplikovatelnost má po přechodnou dobu (vymezenou v ust. § 1 zákona) tyto procesní důsledky:

1/ Prvním důsledkem je rozšíření přípustnosti institutu prominutí lhůty i na procesní situace, ve kterých je za běžného stavu možnost prominout lhůtu výslovně vyloučena. Ust. § 3 zákona však nepřináší plošné prodloužení lhůt ze zákona, ale zmocňuje soud k prodloužení lhůt na základě individuálního posouzení, zda ke zmeškání úkonu došlo z vážného omluvitelného důvodu.

Rozšířením možnosti žádat prominutí zmeškání lhůty jde dílem přímo o posílení práva na přístup k soudu (v případě návrhů na zahájení soudního řízení[1]), ale pokrývá taktéž i řadu dalších procesních situací[2]. Rozšíření se týká typicky prominutí zmeškání lhůty pro podání správní žaloby, kterou za běžného stavu nelze prominout (§ 72 odst. 4 SŘS). K tomu je však namístě doplnit, že od zmeškání lhůty k podání správní žaloby je nutno odlišit otázku prominutí zmeškané odvolací lhůty ve správním řízení, která dle ust. § 68 písm. a) SŘS znamená nepřípustnost žaloby z důvodu nevyčerpání opravných prostředků. Tato procesní situace však zůstává zákonem č. 191/2020 Sb. nedotčena a v plném rozsahu podléhá stávajícímu znění ust. § 41 zák. č. 500/2004 Sb., správní řád[3].

2/ Pravidlo obsažené v ust. § 3 zákona má zřejmě důsledek i pro vlastní rozhodování o prominutí zmeškání lhůt. Za běžného stavu u běžně prominutelných lhůt dle ust. § 40 odst. 5 SŘS platí, že při naplnění vymezených předpokladů na straně žadatele (vážné omluvitelné důvody) nemusí být takové žádosti vyhověno, soud tak pouze „může učinit“. Zákonodárce však v ust. § 3 zákona zvolil zřetelně odlišnou formulaci, pakliže je stanoveno, že „promine soud zmeškání této lhůty“. Nelze současně přehlédnout, že zákonodárce je v užití této formulace v ust. § 3 zákona konsistentní, pakliže totožnou textaci zvolil i v případě ust. § 2 zákona, které upravuje prominutí zmeškání lhůty v občanském soudním řízení, kde je stanoveno, že: „(…) promine soud zmeškání této lhůty podle § 58 občanského soudního řádu i v případech, ve kterých to zákon jinak vylučuje.“. Rozdíl je však ve formulaci primárních ustanovení v obou procesních předpisech, totiž zatímco ust. § 58 zák. č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád za stanovených předpokladů soudu ukládá prominout zmeškání lhůty[4], ust. § 40 odst. 5 SŘS stanovuje pouze možnost takovou lhůtu prominout[5].

Je pak otázkou, zda přijatým zněním zákona zákonodárce uvážení soudu pro tyto případy odňal a při naplnění stanovených předpokladů ukládá návrhu vyhovět, a to jak u těch lhůt, které lze i za běžného stavu v souladu s ust. § 40 odst. 5 SŘS prodloužit, tak i těch, které umožňuje po přechodnou dobu prominout ust. § 3 zákona, či zda ponechal procesní režim SŘS v tomto ohledu beze změny.

Každopádně však rozhodování přesto nebude možno automatizovat, vyložení předpokladů pro navrhované prominutí lhůty čili vážné omluvitelné důvody jako skutkový základ žádosti o prominutí zmeškané lhůty jsou neurčitým právním pojmem k vyložení v každém jednotlivém případě.

Dle společného ustanovení o odůvodnění rozhodnutí (§ 10 zákona) platí, že rozhodnutí, kterým bylo prominuto zmeškání lhůty nebo kterým bylo povoleno její navrácení z důvodů uvedených v § 2 až 5 a § 7 až 9, nemusí být odůvodněno. S tím se pak pojí otázka, zda musí být odůvodněno i nevyhovění návrhu na prominutí zmeškané lhůty. Na první pohled by se mohlo zdát, že z ust. § 55 odst. 4 SŘS, dle něhož „Usnesení, jímž se řízení nekončí a jímž se nikomu neukládá povinnost, nemusí obsahovat odůvodnění.“, takový požadavek nevyplývá, jde však bezesporu o usnesení, mající negativní dopad pro postavení žadatele, u něhož by mělo být odůvodnění pravidlem[6]. Je dále nutno podotknout, že usnesení o žádosti o prominutí zmeškání lhůty podle § 40 odst. 5 SŘS je, bez ohledu na jeho výsledek, rozhodnutím, jímž se upravuje vedení řízení, proti němuž dle ust. § 104 odst. 3 písm. b) SŘS nelze podat kasační stížnost[7].

Jde-li o okruh aktivně legitimovaných procesních subjektů, ust. § 40 odst. 5 SŘS v tomto ohledu bližší podrobnosti nestanoví, z čehož lze usuzovat, že takovou žádost může a priori podat kdokoli, jemuž je dle zákona lhůta určena. Ust. § 3 zákona oproti tomu užívá pojem “osoba v řízení před soudem”, přičemž z porovnání takto užitého pojmu s právní úpravou procesních subjektů dle SŘS pak mohou na první pohled vyplývat určité diskrepance a s tím spojené výkladové otázky stran rozsahu aplikovatelnosti ust. § 3 zákona.

Lze se domnívat, že hlavní ideou zákonodárce a důvodem použití pojmu „osoba v řízení před soudem“ namísto pojmu _„účastník řízení“ byla skutečnost, že z_volený pojem důvodně pokrývá i „osoby“ zúčastněné na řízení ve smyslu ust. § 34 SŘS, které postavení účastníka řízení sice nemají, a přesto se řízení určitým způsobem účastní (teoreticky přichází v úvahu především prominutí lhůty pro podání kasační stížnosti). Jistý nesoulad pojmosloví ale může vyvolávat skutečnost, že správní předpisy zmocňují k podání některých návrhů na zahájení soudního řízení i navrhovatele, kteří právní osobnost (subjektivitu) nemají, a přesto dle ust. § 33 odst. 2 SŘS mohou iniciovat soudní řízení a v takovém soudním řízení pak samostatně vystupovat. Jde kupř. o aktivní legitimaci přípravného výboru politické strany[8] v řízení dle ust. § 94 a násl. SŘS, či o aktivní legitimaci přípravného výboru podle zákonů o místním či krajském referendu[9] k návrhu ve smyslu ust. § 91a a ust. § 91b SŘS. Není však jediný legitimní důvod, aby tyto osoby byly tímto formálním kritériem vyloučeny z aplikovatelnosti ust. § 3 zákona. Lze se proto domnívat, že pojem „osoba v řízení před soudem“ pokrývá veškeré procesní subjekty, které se řízení účastní, a to bez ohledu na to, zda mají právní osobnost či nikoli.

Je otázkou, zda totožný závěr platí i ve vztahu k žalovaným správním orgánům, zvolená terminologie by formálně vzato z režimu ust. § 3 zákona diskvalifikovala všechny správní orgány, které nejsou osobami v právním slova smyslu, ale toliko organizačními složkami státu. Takový přístup však zřejmě nelze akceptovat, jakkoli by možná lépe konvenoval záměru zákonodárce přijatými opatřeními v souvislosti s nouzovým stavem cílit primárně na osoby, které stojí vně veřejné správy a které nejsou orgánem veřejné moci a jakkoli by snad i lépe zohledňoval poměry žalovaných správních orgánů (typicky ústředních správních úřadů či krajských úřadů), jimž by nemělo činit potíže i za nouzového stavu vykonávat běžnou agendu, včetně provádění procesních úkonů v soudních řízeních v zákonem stanovených lhůtách.

Z procesního hlediska by však šlo o nepřípustně preferenční přístup, kolidující se zásadou rovnosti účastníků řízení před soudem (§ 36 odst. 1 SŘS), ostatně rovný přístup k účastníkům soudního řízení ve vztahu k žalovaným správním orgánům našel uplatnění i v judikatuře kupř. v otázce posouzení časových souvislostí doručování písemností[10]. Předpoklad subjektivity na straně žalovaného pro uplatnění zvláštního režimu dle ust. § 3 zákona by vytvořil i poměrně nepřehlednou situaci v územní samosprávě, zatímco kupř. v řízení o návrhu na zrušení územního plánu či zásad územního rozvoje vystupuje před soudem jako účastník řízení přímo územní samosprávný celek, oproti tomu v případě soudního přezkumu územních opatření dle zák. č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) (např. územní opatření o stavební uzávěře) je alespoň dle judikatury pasivně legitimovanou (odpůrcem) přímo Rada obce či Rada kraje jakožto orgán územního samosprávného celku[11]. Promíjení zmeškání lhůt v režimu zák. č. 191/2020 Sb. proto zřejmě a priori není vyloučeno ani ve vztahu k žalovaným správním orgánům jakéhokoli typu, reálný význam v těchto případech (pakliže by takové situace vůbec nastaly), bude především u prominutí zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti.

Co se týče dopadů zákona č. 191/2020 Sb. pro správní soudnictví, lze shrnout, že zákon i v oblasti správní justice žádoucím způsobem reaguje na ztíženou situaci, která brání či podstatně ztěžuje činit procesní úkony ve stanovených lhůtách. Lze usuzovat, že specifika právního režimu promíjení lhůt obsaženého v ust. § 3 zákona jsou jak kvantitativního (rozšíření aplikovatelnosti ust. § 40 odst. 5 SŘS), tak i kvalitativního rázu (odnětí soudního uvážení při posuzování žádosti o prominutí lhůt), přičemž aktivně legitimovanými procesními subjekty k podání návrhu na prominutí zmeškání lhůty jsou a priori jak všichni účastníci soudního řízení, tak i osoby zúčastněné na řízení.

---

[1] Jde o možnost prominout zmeškání lhůty k podání obecné správní žaloby (§ 72 odst. 4 SŘS), žaloby na ochranu proti nečinnosti (§ 80 odst. 2 SŘS), žaloby proti nezákonnému zásahu (§ 84 odst. 2 SŘS), návrhu v oblasti soudnictví ve věcech volebních a ve věcech místního a krajského referenda (§ 93 odst. 3 SŘS) a návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části (§ 101b odst. 1 SŘS).

[2] Jde též o případy zmeškání lhůty k vyjádření navrhovatele, zda byl postupem správního orgánu uspokojen (§ 62 odst. 3 SŘS), k podání kasační stížnosti (§ 106 odst. 2 SŘS), či v případě lhůty k podání návrhu na obnovu řízení (§ 115 odst. 3 SŘS).

[3] K aplikovatelnosti správního řádu v době vyhlášeného nouzového stavu vydalo Ministerstvo vnitra, odbor legislativy a koordinace stanovisko ze dne 19. 3. 2020, viz https://www.mvcr.cz/clanek/stanovisko-ministerstva-vnitra-k-posuzovani-behu-lhut-v-oblasti-verejne-spravy-v-dobe-trvani-nouzoveho-stavu.aspx.

[4] Dle ust. § 58 odst. 1 z. č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád platí, že: „Soud promine zmeškání lhůty, jestliže účastník nebo jeho zástupce ji zmeškal z omluvitelného důvodu, a byl proto vyloučen z úkonu, který mu přísluší. Návrh je třeba podat do patnácti dnů po odpadnutí překážky a je s ním třeba spojit i zmeškaný úkon.“.

[5] Danou formulaci tak nelze chápat ryze v kompetenčním smyslu, ale spíše jako diskreční oprávnění. Tomu nasvědčuje důvodová zpráva k zák. č. 150/2002 Sb. (viz sn. tisk 1080/0, III. vol. období PSP ČR), která hovoří (ve vztahu k ust. § 39 odst. 5 návrhu, jehož podobu má dnešní znění ust. § 40 odst. 5 SŘS) o obecné možnosti prominutí lhůt. Dle komentářové literatury je při posuzování možného prominutí lhůty namístě případně zohlednit i postavení dalších dotčených osob. Srov. L. Jemelka In: L. JEMELKA, M. PODHRÁZKÝ, P. VETEŠNÍK, J. ZAVŘELOVÁ, D. BOHADLO, P. ŠURÁNEK. Soudní řád správní. Komentář. 1.vydání. Praha: C. H. Beck, 2013. 1162 s. ISBN 978-80-7400-498-8. V rámci výkladu k ust. § 40 odst. 5, s. 291.

[6] Ilustrativním je v tomto ohledu usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 4. 2006, čj. 8 As 21/2005-101, v němž byla dovozena povinnost soudu odůvodnit usnesení, jímž soud zamítl žádost o ustanovení zástupce účastníka soudního řízení.

[7] Srov. též usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 1. 2018, čj. 2 As 141/2017-19.

[8] Srov. ust. § 7 zák. č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích.

[9] Srov. ust. § 9 a ust. § 57 zák. č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, resp. ust. § 9 a ust. § 56 zák. č. 118/2010 Sb., o krajském referendu a o změně některých zákonů.

[10] Usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 7. 2010 čj. 9 Afs 28/2010-79.

[11] Dle právní věty usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 6. 2019, čj. 1 As 454/2017-94 platí, že: „Vydává-li opatření obecné povahy orgán obce nebo kraje v přenesené působnosti, je v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí odpůrcem ve smyslu § 101a odst. 3 s. ř. s. tento orgán obce či kraje, nikoli samotná obec či samotný kraj.“.