Černá skříňka českého školství: Alokační algoritmus DiPSY ve světle GDPR a judikatury SDEU

Zatímco formálně vydává rozhodnutí ředitel střední školy, fakticky je vázán výstupem stroje. Článek analyzuje právní povahu tohoto algoritmu, zkoumá jeho úskalí z pohledu zákazu automatizovaného individuálního rozhodování podle čl. 22 obecného nařízení o ochraně osobních údajů (s ohledem na nedávný rozsudek Soudního dvora Evropské unie ve věci OQ v. Land Hessen) a přináší konkrétní návrh de lege ferenda, jak transparentnost algoritmického rozhodování právně ukotvit.

Fungování a právní povaha alokačního algoritmu

Zavedení alokačního algoritmu představuje z hlediska správního práva zajímavý modernizační prvek. Informační systém o přijímacím řízení na základě dat vložených řediteli středních škol (pořadí uchazečů podle úspěšnosti) a dat vložených uchazeči (závazná prioritizace středních škol, respektive oborů středního vzdělání) provede automatizované přidělení uchazečů do konkrétních oborů středního vzdělání na středních školách na základě mechanismu tzv. odloženého přidělení, který v několika fázích vede až k finálnímu přidělení uchazečů do jednotlivých oborů středního vzdělání na daných středních školách v závislosti na zvolené prioritě a počtu volných míst v daném oboru středního vzdělání v příslušné střední škole.[1]

Právním základem existence tzv. alokačního algoritmu je § 60j odst. 2 a 3 školského zákona, podle něhož v případě, že kritéria přijímacího řízení splní více uchazečů než kolik lze přijmout, rozhoduje jejich pořadí podle výsledků hodnocení kritérií přijímacího řízení. Umístí-li se uchazeč na místě opravňujícím k přijetí do více oborů středního vzdělání, bude přijat do oboru středního vzdělání s vyšší preferencí uvedenou uchazečem v přihlášce; do ostatních oborů středního vzdělání nebude uchazeč přijat.

Algoritmus v několika krocích automaticky přiřazuje uchazeče na základě jejich bodů a priorit, přičemž průběžně ruší předchozí „odložená přidělení“, jakmile se na dané místo kvalifikuje úspěšnější uchazeč.

Tento algoritmus by měl podle ministerstva vést k tomu, že se ve výsledném pořadí uchazečů nebudou vyskytovat tzv. případy opodstatněné závisti. Uvedený mechanismus by podle ministerstva také neměl uchazeče nutit k taktizování, neboť se mohou hlásit do oboru středního vzdělání na střední škole, kde by se skutečně chtěli vzdělávat, aniž by se tím snižovala šance na přijetí jinde.[2]

V původním systému přijímacího řízení na střední školy, připomínajícím spíše „národní loterii“, se uchazeči často neodvážili podat přihlášku na nejvíce preferovaný obor středního vzdělání v nejvíce preferované střední škole z obavy, že v případě neúspěchu přijdou i o místo v oboru středního vzdělání na střední škole „záchranné“. Nový algoritmus by měl garantovat takzvanou strategickou odolnost, kdy uchazeč nebude mít obavy seřadit vybrané obory středního vzdělání a střední školy podle skutečných preferencí odpovídajících nejvýhodnější strategii, aniž by riskoval ztrátu jistoty přijetí alespoň na „záchrannou“ střední školu, respektive obor středního vzdělání.[3]

Zásadní teoretickou i praktickou otázkou je právní povaha tohoto algoritmu a jeho vztah k postavení ředitele střední školy jako správního orgánu prvního stupně. Podle § 59 odst. 2 školského zákona o přijetí uchazeče stále formálně rozhoduje ředitel střední školy. Algoritmus sám o sobě nevydává správní rozhodnutí, není správním orgánem, ani nenahrazuje vůli ředitele střední školy.

Z právního hlediska lze alokační algoritmus klasifikovat jako „technický prostředek zpracování dat“ či specifickou formu závazného podkladu rozhodnutí. Správní uvážení (diskrece) ředitele střední školy je v této fázi přijímacího řízení ovšem výrazně omezeno. Ředitel střední školy již neposuzuje, koho přijme, ale z informačního systému o přijímacím řízení obdrží informaci o tom, kteří uchazeči byli do určitého oboru středního vzdělání v dané střední škole přiděleni. Lze hovořit o situaci vázané správy, kdy ředitel střední školy musí vydat rozhodnutí přesně v souladu s výsledkem, který vygeneroval informační systém o přijímacím řízení.

Ochrana osobních údajů uchazečů

Zpracování osobních údajů uchazečů tvoří důležitou součást přijímacího řízení na střední školy. Vzhledem k tomu, že účastníky řízení jsou zpravidla nezletilé osoby, klade právní úprava na ochranu jejich soukromí zvýšené nároky. Zpracování osobních údajů uchazečů se řídí obecným nařízením o ochraně osobních údajů, které je přímo použitelné na úpravu právních vztahů v České republice. Tuzemský právní řád je na toto nařízení adaptován zákonem č. 110/2019 Sb., o zpracování osobních údajů, ve znění pozdějších předpisů.

Právním titulem pro zpracování osobních údajů v přijímacím řízení na střední školy je plnění právní povinnosti, která se na správce, tzn. střední školu a CERMAT, vztahuje podle čl. 6 odst. 1 písm. c) obecného nařízení o ochraně osobních údajů. Střední škola ani CERMAT tedy ke zpracování těchto údajů nepotřebují souhlas uchazeče ani jeho zákonného zástupce, neboť rozsah povinně předávaných údajů je taxativně vymezen ve školském zákoně a prováděcích právních předpisech, zejména ve vyhlášce o přijímání ke střednímu vzdělávání.

Zásadní otázkou ve shora uvedeném kontextu je aplikace principu minimalizace údajů. Střední škola a CERMAT smí vyžadovat a zpracovávat pouze ty osobní údaje, které jsou nezbytné pro posouzení splnění kritérií přijímacího řízení daným uchazečem. Specifickou kategorií jsou zvláštní kategorie osobních údajů (tzv. citlivé údaje), zejména údaje o zdravotním stavu. Posudky od lékaře či doporučení školských poradenských zařízení, prokazující speciální vzdělávací potřeby uchazeče, jsou zpracovávány výhradně za účelem úpravy podmínek v přijímacím řízení nebo pro ověření zdravotní způsobilosti podle nařízení vlády o soustavě oborů vzdělání.

Digitalizace přijímacího řízení prostřednictvím informačního systému o přijímacím řízení přinesla centralizaci obrovského množství osobních údajů. Stát jako provozovatel informačního systému o přijímacím řízení musí garantovat nejvyšší úroveň kybernetické bezpečnosti, aby nedošlo k úniku dat. Zároveň platí, že výsledky přijímacího řízení, jak již bylo rozebráno výše, se zveřejňují ve formě seznamu, kde jsou uchazeči označeni výhradně anonymizovaným registračním číslem, což je přímý projev požadavku na ochranu osobních údajů účastníků řízení.

V souvislosti s fungováním alokačního algoritmu je zajímavé zohlednit také judikaturu Soudního dvora Evropské unie, konkrétně rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 7. 12. 2023, č. C-634/21 (OQ v. Land Hessen)[4], kde se Soudní dvůr Evropské unie zabýval otázkou výkladu čl. 22 obecného nařízení o ochraně osobních údajů, který upravuje právo nebýt předmětem výhradně automatizovaného individuálního rozhodování.

Soudní dvůr Evropské unie v tomto klíčovém rozsudku konstatoval, že za automatizované rozhodnutí, které má pro subjekt údajů právní nebo obdobně významné účinky, se považuje již samotné algoritmické stanovení hodnoty či pořadí, pokud je na tomto strojovém výstupu konečné rozhodnutí správního orgánu fakticky závislé.

Ačkoli má tedy použití alokačního algoritmu v přijímacím řízení na střední školy právní základ v rovině tuzemského vnitrostátního práva, je třeba při výkladu příslušných ustanovení vnitrostátního práva zohlednit také čl. 22 odst. 2 písm. b) obecného nařízení o ochraně osobních údajů, který pokládá důraz na přijetí vhodných opatření na ochranu práv, svobod a oprávněných zájmů subjektu údajů.

Možnost odvolání proti rozhodnutí v přijímacím řízení na střední školy a možnost následného soudního přezkumu, představuje z hlediska čl. 22 obecného nařízení o ochraně osobních údaj podle autora dostatečnou záruku.

Alokační algoritmus jako černá skříňka

Ačkoli algoritmické přidělení uchazečů do vybraných středních škol, respektive oborů středního vzdělání, významně přispělo ke zrychlení procesu přijímacího řízení na střední školy, přesto tento mechanismus vyvolává i některé otázky. V době přípravy nového systému přijímacího řízení na střední školy čelil CERMAT tlaku ze strany odborníků na informační technologie stran transparentnosti tzv. alokačního algoritmu.

Objevovala se především námitka, že pokud by algoritmus fungoval jako tzv. „černá skříňka“, do jejíhož zdrojového kódu nelze nahlédnout, došlo by k porušení zásad transparentnosti a předvídatelnosti výkonu veřejné správy.[5]

Tehdejší ředitel CERMATU na tento tlak zareagoval v tuzemském prostředí poněkud neobvyklým krokem, když zdrojový kód příslušného algoritmu uvolnil pod svobodnou licencí (open-source) a trvale jej zpřístupnil na vývojářské platformě GitHub k nezávislému auditu.

Jelikož jsou algoritmus i pravidla přiřazování explicitně popsána ve školském zákoně a vyhlášce o přijímání ke střednímu vzdělávání a vstupní data jsou uchazeči známa, nelze podle názoru autora hovořit o porušení práva na spravedlivý proces. Naopak, jak podotýká důvodová zpráva k prvnímu novelizačnímu zákonu, algoritmus eliminuje lidskou chybu při administraci tzv. převisu poptávky a odstraňuje dřívější spekulativní chování uchazečů, čímž zásadně posiluje princip rovnosti a hospodárnosti řízení.[6]

Povinnost zveřejnění alokačního algoritmu

S ohledem na limity transparentnosti algoritmického rozhodování je podle autora nezbytné posílit právní jistotu uchazečů stran fungování centrálního alokačního algoritmu, neboť pouhé zveřejnění na platformě Github nepokládá autor z hlediska požadavků na transparentnost za dostačující. Sama skutečnost, že byl zdrojový kód předmětného algoritmu zveřejněn na nezávislé vývojářské platformě, představuje z hlediska dobré správy chvályhodný krok, avšak nemůže nahradit právně závazné zakotvení povinnosti zveřejnit takový algoritmus.

Z tohoto důvodu autor navrhuje upravit vyhlášku o přijímání ke střednímu vzdělávání tak, aby součástí byla nová příloha obsahující matematický model a funkční pravidla daného alokačního algoritmu. V této souvislosti se navrhuje doplnit text vyhlášky o přijímání ke střednímu vzdělávání o nové ustanovení § 19a níže uvedeného znění:

„Přidělení uchazečů do jednotlivých oborů středního vzdělání ve středních školách v informačním systému o přijímacím řízení probíhá na základě matematického alokačního algoritmu. Závazný výpočetní model tohoto algoritmu je stanoven v příloze č. 3 k této vyhlášce. Centrum je při přidělování uchazečů do jednotlivých oborů středního vzdělání ve středních školách tímto matematickým alokačním algoritmem vázáno.“

Tímto legislativním krokem by podle autora došlo k naplnění požadavku na maximální předvídatelnost algoritmického rozhodování ve veřejné správě. Jakákoliv budoucí úprava logiky přidělování uchazečů do vybraných středních škol, respektive oborů středního vzdělání, by po provedení takové legislativní změny musela projít standardním legislativním procesem, čímž se omezí riziko skrytých zásahů do systému přijímacího řízení na střední školy a posílí se důvěra veřejnosti v digitalizovaný proces přijímacího řízení na střední školy.

Závěr

Algoritmizace veřejné správy je nevyhnutelným nástrojem pro zefektivnění státního aparátu, nesmí se však stát štítem, za který se správní orgány schovají před odpovědností. Ačkoliv alokační algoritmus DiPSY úspěšně odstranil spekulativní taktizování uchazečů a zrychlil přijímací řízení, jeho současná právní konstrukce balancuje na hraně čl. 22 obecného nařízení o ochraně osobních údajů principů předvídatelnosti výkonu veřejné moci. Skutečnost, že je výpočetní kód spravován na soukromé IT platformě bez formálního ukotvení v podzákonném předpisu, představuje z pohledu právního státu mezeru. Pokud stát činí ředitele středních škol faktickými „notáři“ strojového výstupu, musí matematická a logická pravidla tohoto stroje povýšit na závaznou, veřejně vyhlášenou právní normu. Jedině tak bude zajištěno právo uchazečů na transparentní a plně přezkoumatelný spravedlivý proces.

---

[1] Důvodová zpráva k zákonu č. 421/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů, s. 5.

[2] Metodický materiál k přijímacímu řízení ke střednímu vzdělávání a vzdělávání v konzervatoři od 1. ledna 2026. Dostupné z: https://msmt.gov.cz/file/65358/, s. 12.

[3] PROTIVÍNSKÝ, Tomáš. Přijímačky na střední školy: promyšlený mechanismus nebo velká národní loterie?, s. 24.

[4] Rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 7. 12. 2023, č. C-634/21 (OQ v. Land Hessen). Text rozsudku je dostupný z níže uvedené internetové stránky: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:62021CA0634

[5] SEDLÁK, Jan. Pracovali jsme i na Štědrý den, ale stejně jsme za blbce. Vývojáři popisují pozadí vzniku systému přihlášek na střední školy, s. 1.

[6] Důvodová zpráva k zákonu č. 421/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů, s. 5.