Zmocňovací zákonodárství (nejen) za první republiky

A zmocňovací zákonodárství není, jak nastíním v následujících řádcích, ničím jiným, než právě procesem posunu moci z jedné složky na druhou.

Čtenář snad namítne, že žijeme přeci ve stabilním demokratickém státě, v demokratické Evropě, a dělba moci je již pevně zakořeněna v samé podstatě naší společnosti. To je sice pravdou, ale události posledních dvou let spojené s pandemickou krizí nás jistě přesvědčí, že se rozhodně nejedná o statickou a strnulou sféru. Ve většině států se v tomto kontextu stalo skutečností posílení moci výkonné z důvodu rychlosti a efektivity.

Je tedy na místě do minulosti zabrousit a hledat v ní odpovědi. Jak údajně řekl Seneca: „Historie je vědou o budoucnosti.“ Má tedy cenu se na zmocňovací zákonodárství blíže podívat.

Zprvu je zapotřebí pokusit se definovat, co zmocňovací zákonodárství vůbec je. Jedná se o proces, kdy zákonodárný sbor, kterým je typicky parlament, nebo shromáždění, přenáší (deleguje) část kompetencí své zákonodárné moci na jiný orgán. Takovýto proces pak legitimuje vládu k přijímaní zákonů a opatření v různých oblastech. V některých případech pak tyto zákony posléze podléhají schválení parlamentem, není tomu tak však vždy.

Když se zmocňovací zákonodárství zmíní, vytane na mysli většinou jako příklad Německo v období třicátých let minulého století. Zmocňovací zákon tam byl přijat Říšským sněmem v roce 1933. Tento zákon byl významným krokem nacistických představitelů k uchopení moci v celém státě. Oprávnil vládu k přijímání zákonů bez schválení sněmu na několik let.

Pravdou však je, že zmocňovací zákonodárství nebylo ničím novým. V našich poměrech se objevovalo již za Rakouské monarchie a během třicátých let se stalo jakýmsi „trendem“ v mnoha zemích tehdejší demokratické Evropy (např. Francie). V následujících odstavcích bych se rád zaměřil konkrétněji na situaci a reálie v naší republice.

V mladém Československém státě se zmocňovací zákon objevil krátce po první světové válce, v roce 1920. „Zákon č. 337/1920 Sb., kterým se vláda zmocňuje činiti opatření k úpravě mimořádných poměrů způsobených válkou“, byl předpisem, který souvisel s bídnou hospodářskou situací po válce. Opravňoval vládu vydávat nařízení jen v určitých oblastech, především pak ekonomických. Nařízení podléhala dodatečnému schválení zákonodárným sborem.

Významnější je pro naše účely posunout se do období třicátých let. Hospodářská krize vyvolala ohromné potíže po celém světě a představovala živnou půdu pro populisty a extremisty. Evropa takříkajíc zhnědla. K moci se dostal Adolf Hitler v Německu, v Maďarsku regent Horthy, či Salazar v Portugalsku. Na našem území se radikalizovali autonomisti na Slovensku. Pocity ohrožení vyvolávaly otázku obranyschopnosti parlamentní demokracie a možností, jak ji posílit.

V rámci konceptu „silné demokracie“ bylo vydáno hned několik zákonů a opatření (zákon o ochraně cti, novela zákona o mimořádných opatřeních, nový tiskový zákon…) včetně zmocňovacích zákonů.

Zákon o mimořádné moci nařizovací z roku 1933 byl plný kontroverzí již v průběhu přijímaní. Tento předpis opravňoval sice vládu k poměrně rozsáhlým pravomocem, nicméně omezoval se víceméně jen na oblast hospodářskou. Předpisy na jeho základě vydané pak podléhaly schválení Národním shromážděním. Právnickou veřejností byl spíše odmítaný. V této souvislosti lze zmínit esej Františka Weyra („Konec zmocňovacího zákonodárství“), který tento postup velmi kritizoval. Zákon měl platit pouze 5 měsíců, ale jeho platnost byla novelami nakonec prodloužena celkem na 4 roky.

Druhý předpis, který je nutno zmínit, je „Ústavní zákon č. 330/1938 Sb. z. a n., o zmocnění ke změnám ústavní listiny a ústavních zákonů republiky Česko-Slovenské a o mimořádné moci nařizovací“. Do určité míry navazoval na svého předchůdce z roku 1933, nicméně zašel ještě dál. Byl reakcí na vyhrocenou situaci po Mnichovské konferenci. Jeho obsah spočíval jednak v zmocnění prezidenta republiky, na jednohlasný návrh vlády, vydávat dekrety s mocí ústavního zákona. Též opravňoval vládu (ústřední) s podpisem prezidenta vydávat nařízení s mocí zákona (přičemž pro platnost ve Slovenské krajině a Podkarpatské Rusi byl třeba souhlas dotčených vlád). Zákon z roku 1938 se pak stal i jedním z pilířů tvorby protektorátního práva. Např. v roce 1942 bylo na jeho základě vydáno 147 nařízení z celkových 148.

Svůj článek bych rád, jakožto student Masarykovy univerzity, zakončil slovy již zmíněného Františka Weyra. Ten zmocňovací zákonodárství považuje za sebevraždu demokracie a táže se, zda má demokracie jakožto vládní forma na toto právo. Sám si vzápětí odpovídá, že nikoliv. Nám dnes nezbývá než věřit, že měl pravdu.