Původní návrh zákona: nezveřejnění jako správní delikt
Původní návrh zákona o registru smluv ve znění sněmovního tisku č. 740/0 obsahoval stížnostní mechanismus, zakotvený v nově navrženém § 16b zákona o svobodném přístupu k informacím (SvInf), který by veřejnosti umožňoval podat stížnost povinnému subjektu v případě, že povinný subjekt neuveřejnil informace v souladu s § 5a až 5d SvInf (tj. neuveřejnil smlouvy, objednávky či faktury), nebo je uveřejnil v rozporu s požadavky na formát, jazyk a strukturu stanovenou zákonem. O stížnosti by rozhodoval nadřízený orgán, pokud by tak do 7 dní neučinil samotný povinný subjekt.
Neuveřejnění smlouvy, objednávky či faktury bylo podle původního návrhu zákona správním deliktem, o kterém rozhodoval nadřízený orgán povinného subjektu, který se deliktu dopustil, přičemž za správní delikt hrozila pokuta až do výše 5 milionů Kč.
Tento stížnostní mechanismus byl z pozdějších verzí návrhu zákona vypuštěn, zůstala však otázka, zda a jak může veřejnost upozornit na nesprávné uveřejnění smlouvy v registru smluv, a tedy ve svém důsledku zda může veřejnost způsobit zrušení takové smlouvy od počátku, resp. způsobit její absolutní neplatnost. Teoreticky připadají v úvahu dvě možnosti: analogie k § 39 an. zákona o obcích (obecní zřízení) – dále jen Ozř – a oprávnění státního zastupitelství podle § 42 zákona o státním zastupitelství – dále jen StZast.
Analogie k právu veřejnosti domáhat se neplatnosti smlouvy uzavřené obcí v rozporu s § 39 Ozř
Samotný ZRS žádné ustanovení, které by umožňovalo třetím osobám domoci se zrušení nesprávně uveřejněné smlouvy, neobsahuje. Lze však vyjít z analogie k právní úpravě uveřejňování některých záměrů obce disponovat s vlastním nemovitým majetkem podle § 39 odst. 1 OZř, přičemž platí, že platnost právního jednání obce (např. smlouvy o prodeji či pronájmu nemovitosti) je podmíněna předchozím uveřejněním záměru (§ 41 odst. 1 OZř). K neplatnosti takového právního jednání obce navíc soud přihlíží i bez návrhu, ex offo (§ 41 odst. 3 OZř). Ze srovnání s § 588 ObčZ vyplývá, že jde o neplatnost absolutní, což potvrdil i rozsudek Nejvyššího soudu.[1]
Obdobná právní úprava, jaká je obsažena v OZř, dopadá i na uveřejňování některých záměrů kraje dle § 17 až 23 zákona o krajích (krajské zřízení) a na některé záměry hl. m. Prahy dle § 34 až 36 zákona o hlavním městě Praze.
Určovací žaloba
Z ustálené judikatury Nejvyššího soudu přitom plyne možnost třetích osob domáhat se neplatnosti smlouvy tzv. určovací žalobou podle § 80 občanského soudního řádu (OSŘ), pokud záměr o ní nebyl zveřejněn v souladu se zákonem, ovšem pouze za splnění velmi striktně vymezených podmínek, konkrétně prokázání aktivní legitimace žalobce a následně též naléhavého právního zájmu.
Platí přitom, že aktivní věcná legitimace a naléhavý právní zájem nejsou splývajícími právními pojmy a z existence jednoho nelze bez dalšího dovozovat existenci druhého, jak plyne z rozsudku Nejvyššího soudu.[2]
Aktivní legitimace
Aktivní legitimace svědčí tomu, kdo tvrdí a současně je schopen prokázat, že je nositelem určitého subjektivního práva v hmotněprávní rovině a v rovině procesní toto právo učinil předmětem řízení na základě podání žaloby.[3]
Aktivně legitimován přitom rozhodně není každý, kdo neplatnost určité smlouvy tvrdí, ale pouze ten, na jehož právní postavení by mělo konstatování neplatnosti smlouvy pozitivní dopad spočívající v tom, že by mu to zakládalo i umožňovalo uplatnit vlastní vynutitelná práva, která souvisejí s předmětem neplatného právního úkonu.[4]
Ačkoli v minulosti proběhly pokusy o rozšíření aktivní žalobní legitimace občanů obce, aby mohli napadnout žalobou platnost smlouvy, kterou obec uzavřela bez předchozího zveřejnění[5], Nejvyšší soud takový extenzivní výklad, směřující k ochraně veřejného majetku, odmítl jedinou větou: „Např. v rozsudcích Nejvyššího soudu z roku 2004 a z roku 2006 (sp. zn. 28 Cdo 2081/2004 a sp. zn. 28 Cdo 575/2006) byl zaujat právní názor, že legitimovaným k podání žaloby ohledně platnosti smlouvy o převodu nemovitostí z majetku obce mohou být pouze osoby, do jejichž právních poměrů by se určení neplatnosti smlouvy mohlo promítnout, a nikoli „každý občan obce“ a že „není-li dán naléhavý právní zájem na určovací žalobě, není důvod dále zkoumat otázku věcné legitimace a v rámci dovolacího přezkumu se zabývat dalšími argumenty ohledně nesprávnosti posouzení právního posouzení věci“.[6] Problematické však je, že druhý z uvedených rozsudků na danou situaci vůbec nedopadá a prvně uvedený rozsudek zase odmítá aktivní legitimaci občanů obce jedinou větou a neobsahuje podrobnější odůvodnění, pouze odkazuje na předchozí, blíže neupřesněnou, judikaturu.
Naléhavý právní zájem
Naléhavý právní zájem je „…dán zejména tam, kde by bez tohoto určení bylo ohroženo právo žalobce, nebo kde by se bez tohoto určení stalo jeho právní postavení nejistým. Žaloba domáhající se určení nemůže být zpravidla opodstatněna tam, kde lze žalovat na splnění povinnosti.“[7] Naléhavý právní zájem přitom nemá jen ten, kdo je účastníkem smlouvy, o kterou se jedná, ale kterákoli třetí osoba na takové smlouvě nezúčastněná,[8] jestliže i její právní postavení by mohlo být vyhověním žalobě na určení neplatnosti smlouvy příznivě dotčeno. Naléhavý právní zájem by tak měl například neúspěšný účastník nabídkového řízení, kterému bylo znemožněno účastnit se nabídkového řízení o prodeji obecního majetku (a tedy znemožněno podat návrh na uzavření smlouvy) kvůli předchozímu nezveřejnění tohoto záměru obcí.[9]
Stejně jako v případě aktivní žalobní legitimace i v případě naléhavého právního zájmu Nejvyšší soud odmítl, že by jej měl každý, kdo by tvrdil neplatnost určité smlouvy. Platí, že: „…v případech neplatnosti smlouvy uzavřené obcí bez předchozího uveřejnění záměru obce je pak zřejmě nutné přihlédnout k jejich jisté specifičnosti spočívající v ingerenci veřejnoprávního prvku do vztahů, jejichž souladnost s právem je napadána v civilním soudním řízení. Z těchto důvodů se zkoumá právě potencionalita účasti žalobce na dotčeném právním vztahu, kterážto musí být naplněna s vysokou mírou jistoty a určitosti, a to v každém konkrétním případě individuálně.“[10] Nejvyšší soud tak přiznává naléhavý právní zájem v případě § 39 odst. 1 an. OZř pouze neúspěšným účastníkům nabídkového řízení.[11]
Lze tak konstatovat, že ačkoli ustanovení § 80 OSŘ umožňuje občanům napadat platnost konkrétní smlouvy, nejedná se o „actio popularis“, která by opravňovala kteroukoli osobu (či veřejnost) k podání žaloby na neplatnost jakékoli smlouvy z důvodu veřejného zájmu, byť lze nalézt řadu důvodů, pro které by taková žaloba existovat měla, inspirativní je v tomto ohledu zejména rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích (pobočka Tábor).[12] Žaloba dle § 80 OSŘ tak nemůže být prostředkem občanské kontroly občanů hospodaření s obecním majetkem, mimo jiné proto, že by taková situace představovala zřetelný zásah do právní jistoty smluvních stran.[13] Analogické závěry lze dovodit i v případě oprávnění třetích osob domáhat se neplatnosti nesprávně uveřejněných smluv, které bude dáno zejména v případě smluv ve prospěch třetí osoby ve smyslu § 1767 ObčZ, eventuálně smluv o plnění třetí osoby dle § 1769 ObčZ. V ostatních případech bude splnění podmínek pro aplikaci § 80 OSŘ velmi obtížné.
Oprávnění státního zastupitelství
Podle § 42 StZast je státní zastupitelství oprávněno podat návrh na zahájení občanského soudního řízení o neplatnost smluv o převodu vlastnictví v případech, kdy při jejím uzavírání nebyla respektována ustanovení omezující volnost jejich účastníků, tedy kdy nebyly respektovány kogentní právní normy, včetně § 39 odst. 1 OZř nebo § 5 odst. 5 či § 7 ZRS.
Ačkoli ustanovení § 42 StZast stanoví, že za uvedených podmínek státní zastupitelství návrh podat může, podle názoru autorů komentáře k StZast je třeba vykládat jej ve smyslu, že státní zastupitelství musí vykonávat svou pravomoc, pokud jsou splněny zákonem stanovené podmínky.[14] Státní zastupitelství je přitom oprávněno nejen zjišťovat skutečnosti opravňující je k podání žaloby dle § 42 StZast při výkonu vlastní činnosti coby orgánu činného v trestním řízení, ale rovněž může vyjít z podnětů třetích osob (tedy veřejnosti), požadujících v daném případě podání žaloby dle § 42 StZast.
Aktivní legitimaci státního zastupitelství potvrdil již Ústavní soud ve svém usnesení[15], týkajícím se platnosti dohody o vydání a převodu majetku v souladu se schváleným privatizačním projektem, podrobně se však aktivní legitimací státního zastupitelství dle § 42 StZast zabýval až Nejvyšší soud[16], který uvedl, že: „Podle § 1 tohoto zákona je státní zastupitelství soustavou úřadů státu, určených k zastupování státu v případech stanovených zákonem. Ustanovení § 2 stanoví, že jako představitel zájmů státu je při výkonu své působnosti povinno využívat prostředky, které mu poskytuje zákon, a tak, aby jeho zásah byl v souladu se zákonem, rychlý a účinný. Kromě jiného je státní zastupitelství (§ 5) oprávněno podat návrh na zahájení občanského soudního řízení anebo vstoupit do již zahájeného občanského soudního řízení, avšak jen v případech, které stanoví zákon; procesní postavení, oprávnění a povinnosti státního zastupitelství, které podalo návrh na zahájení řízení nebo vstoupilo do řízení, stanoví občanský soudní řád. Ve smyslu § 3 platí, že věci svěřené do působnosti státního zastupitelství mohou být vykonávány pouze jím; jiný orgán nebo osoba nesmí jeho činnost nahradit anebo jej při ní zastoupit…Ustanovení § 42 zákona č. 238/1993 Sb. dává státnímu zastupitelství zvláštní oprávnění k podání procesního návrhu, který nepramení ani z jeho účasti na určitém občanskoprávním vztahu a ani z toho občanskoprávního vztahu, který panuje mezi účastníky smlouvy, jež je z kvalifikovaného důvodu neplatná. Domáhat se určení neplatnosti smlouvy v občanském soudním řízení tedy není výkonem oprávnění, jež vyplývá z hmotného práva soukromého, a státní zastupitelství využívá legitimace, jež je naopak původu veřejnoprávního.“
Státní zastupitelství tak může hájit veřejný zájem na dodržování právních předpisů při uzavírání určitých smluv, u nichž dochází k převodu vlastnického práva, např. kupních smluv či darovacích smluv, pokud je na neplatnosti takových smluv veřejný zájem (jeho existenci ověřuje samo státní zastupitelství). Autoři komentáře k StZast uvádějí příklady smluv, u nichž tento veřejný zájem dán není, např. pokud nabyvatel nabyl věc vydržením vlastnického práva, nebo pokud by neplatnost smlouvy měla negativní důsledky na větší počet osob.[17] V případě jiných smluv nemá státní zastupitelství aktivní legitimaci a nemůže tudíž napadat nedodržení zákonem daných podmínek uzavření smlouvy (např. licenční smlouvy, smlouvy o pronájmu nemovitostí apod.).
Předmětem ZRS je transparentní nakládání s financemi z veřejných rozpočtů, lze tedy předpokládat, že se jedná o veřejný zájem a že státní zastupitelství by v případě podnětu ze strany veřejnosti napadlo nedodržení ZRS a pokusilo se vynutit nápravu.
Konečně je třeba uvést, že oprávnění v § 42 StZast přísluší výlučně státnímu zastupitelství, k návrhu na neplatnost smlouvy se nemohou připojit třetí osoby (byť mohly žalobu iniciovat svým podnětem státnímu zastupitelství) ani jako účastníci ve smyslu § 92 odst. 1 OSŘ, ani jako vedlejší účastníci ve smyslu § 93 odst. 1 OSŘ.
Závěr
Ze dvou zmíněných způsobů, jak iniciovat zrušení smlouvy nezveřejněné v souladu se ZRS, je přímější cestou určovací žaloba, avšak je možné ji uplatnit pouze v úzce vymezených případech. Není tedy způsobem, který by bylo možné doporučit veřejnosti pro výkon kontroly nad hospodařením veřejných institucí. Veřejnosti oproti tomu lze doporučit, aby postupovala cestou podání podnětu ke státnímu zastupitelství, které následně může podat návrh na zahájení soudního řízení.
[1] Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 19. 5. 2009, sp. zn. 30 Cdo 1932/2008.
[2] Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 26. 6. 2002, sp. zn. 20 Cdo 1866/2000.
[3] Hendrych, D. a kol. Právnický slovník. 2. rozšířené vydání. Praha : C. H. Beck, 2003 – „Aktivní legitimace“.
[4] To plyne např. z rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 6. 3. 2001, sp. zn. 22 Cdo 797/2000.
[5] Viz usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích snesení sp. zn. 15 Co 132/2005-58.
[6] Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 25. 2. 2009, sp. zn. 28 Cdo 4813/2007.
[7] Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 26. 2. 2002, sp. zn. 20 Cdo 1866/2000.
[8] tamtéž.
[9] Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27. 10. 1999, sp. zn. 2 Cdon 824/97.
[10] Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 9. 12. 2008, sp. zn. 28 Cdo 2506/2008.
[11] Linhartová, L. (Ne)možnost občanů obce využít žaloby na určení neplatnosti smluv uzavřených obcí aneb jak pomoci k rozvoji korupce. ePravo, 12. 3. 2016, http://www.epravo.cz/top/clanky/nemoznost-obcanu-%20obce-vyuzit-%20zaloby-na-urceni-neplatnosti-%20smluv-uzavrenych-%20obci-aneb-%20jak-pomoci-%20k-rozvoji-%20korupce-93755.html
[12] sp. zn. 15 Co 132/2005. Viz např:
Dušek, L. Právo občana domáhat se neplatnosti smluv uzavřených obcí či krajem. PrF UK, 2011, http://www.bezkorupce.cz/wp-content/uploads/2011/06/Pravo- obcana-domahat- se-neplatnosti- smluv-uzavrenych-obci-ci- krajem.pdf, (citováno dne 10. 7. 2016).
Dohnal, V. Neobyčejný rozsudek o obyčejném supermarketu. Via Iuris, 24. 8. 2005, http://www.viaiuris.cz/index.php?p=msg&id=41, (citováno dne 10. 7. 2016).
[13] Konstatoval tak Ústavní soud v nálezu ze dne 28. 6. 2012, sp. zn. IV. ÚS 1167/11.
[14] Kocourek, J., Záruba, J. Zákon o soudech a soudcích; Zákon o státním zastupitelství. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2004, s. 584.
[15] Usnesení Ústavního soudu ze dne 9. 10. 1998, sp. zn. IV. ÚS 350/97.
[16] Rozsudek nejvyššího soudu ze dne 26. 4. 2001, sp. zn. 20 Cdo 899/99.
[17] Kocourek, J., Záruba, J. Zákon o soudech a soudcích; Zákon o státním zastupitelství. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2004, s. 587.
Diskuze k článku ()