První rozhodnutí ÚOHS ve věci narušení soutěže orgánem veřejné správy aneb § 19a ZOHS žije

Úvod

Již od roku 2012 se v zákoně o ochraně hospodářské soutěže („ZOHS“) nachází ustanovení, podle kterého nesmějí orgány veřejné správy svým jednáním narušovat hospodářskou soutěž. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže („ÚOHS“) v prvních letech umožnil orgánům veřejné správy, aby se s novým pravidlem seznámily a přizpůsobily se mu, a toto ustanovení ve své rozhodovací praxi neaplikoval.

Přístup ÚOHS se však postupem času mění. V roce 2014 vydal informační list, ve kterém vysvětlil, které konkrétní typy jednání orgánů veřejné správy bude považovat za protisoutěžní.[1] V minulém roce se potom zasadil o podstatnou novelizaci tohoto ustanovení, která tuto skutkovou podstatu upravila podle jeho představ. Zároveň v této oblasti zahájil několik správních řízení.

Případ města Bílina

První případem, ve kterém ÚOHS rozhodl o narušení soutěže orgánem veřejné správy, je případ města Bílina. Město Bílina povolilo na svém území provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her pouze na čtyřech místech stanovených v obecně závazných vyhláškách.

Vzhledem k tomu, že výběr adresních míst provozování neprovedlo město na základě objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií, došlo podle ÚOHS ke zvýhodnění soutěžitelů, kteří mohou na povolených adresních místech tyto činnosti nadále provozovat. Tímto postupem město bez ospravedlnitelných důvodů narušilo soutěž na předmětném trhu, za což mu byla udělena pokuta ve výši 275 000 Kč.

Pojem orgánů veřejné správy

Z praktického hlediska je třeba předně vymezit pojem orgánů veřejné správy, na které může daná norma dopadat. Taxativní vymezení obsahuje § 1 odst. 1 písm. d) ZOHS, podle kterého se tímto pojmem rozumí

orgány státní správy při výkonu státní správy,
orgány územní samosprávy při výkonu samosprávy a při přeneseném výkonu státní správy, a
orgány zájmové samosprávy při přeneseném výkonu státní správy.

Jedná se tedy typicky o obce, města, kraje, ale i ministerstva a státní úřady či různé komory a profesní asociace. Vyjmenované orgány spadají pod režim § 19a ZOHS, pouze pokud jednají při výkonu veřejné moci, nikoli když vykonávají na trhu hospodářskou činnost (jako soutěžitelé). V takovém případě by se na jejich jednání vztahovala obecná pravidla soutěžního práva o zakázaných dohodách a zneužití dominantního postavení.

Substantivní posouzení deliktního jednání

Úprava dozoru nad činností orgánů veřejné správy obsahuje v § 19a odst. 1 ZOHS generální klauzuli s následným demonstrativním výčtem možných narušení hospodářské soutěže. Podle daného zákazu nesmí orgány veřejné správy při výkonu veřejné moci bez ospravedlnitelných důvodů narušit hospodářskou soutěž zejména tím, že

zvýhodní určitého soutěžitele nebo skupinu soutěžitelů,
vyloučí určitého soutěžitele nebo
skupinu soutěžitelů z hospodářské soutěže, nebo vyloučí soutěž na relevantním trhu.

Pro substantivní posouzení určitého jednání je tedy stěžejní vymezení pojmu narušení hospodářské soutěže. V souladu s obecnou soutěžní doktrínou je potřebné pod tímto pojmem rozumět situaci, kdy určité jednání negativně ovlivňuje základní parametry hospodářské soutěže (cenu, rozsah či kvalitu nabídky), čímž snižuje spotřebitelský blahobyt.

I když určité jednání narušuje hospodářskou soutěž, není postižitelné, pokud jej orgán veřejné správy činí z ospravedlnitelných důvodů. V tom případě musí sledovat legitimní cíl a narušení hospodářské soutěže musí být nezbytné a úměrné k naplnění takového cíle.

Narušovat soutěž mohou orgány veřejné správy rozličnými jednáními. Zahraniční soutěžní úřady s obdobnou kompetencí (např. na Slovensku, v Litvě či na Ukrajině) se v minulosti zabývaly nejčastěji činnostmi orgánů veřejné správy v oblastech tepelného a odpadového hospodářství, pohřebních a komunálních služeb, přidělování pozemků, dopravy a zdravotní péče apod.

Forma deliktního jednání

Ustanovení § 19a ZOHS dopadá na vrchnostenská jednání orgánů veřejné správy. Jedná se tedy o

normativní správní akty (např. podzákonné právní předpisy),
individuální správní akty (např. rozhodnutí nebo závazná stanoviska),
faktické pokyny a jiné bezprostřední zásahy.

Z dozorových pravomocí ÚOHS je však podle § 19a odst. 2 ZOHS výslovně vyjmuta činnost ve formě rozhodnutí nebo jiného úkonu podle správního řádu nebo daňového řádu a poskytování veřejné podpory. Vzhledem k tomu, že výkon zákonodárné pravomoci není výkonem státní správy, nedopadá § 19a ZOHS ani na posuzování zákonů z hlediska jejich souladu se soutěžním právem.

Závěr

Případ města Bílina spolu s aktivnějším přístupem ÚOHS v této oblasti naznačují, že do budoucna lze očekávat nárůst počtu šetřených subjektů. Aby se vyhnuly citelné pokutě, měly by orgány veřejné správy pečlivě zvažovat, zda a jakým způsobem jejich jednání ovlivňuje hospodářskou soutěž na trhu.