Ústavnosť mimoriadnych zákonov pre boj s Covid-19

Ich charakter, ale aj okolnosti ich prijatia nás nútia zamyslieť sa nad ústavnosťou týchto zákonov. Nepôjde nám o konkrétny obsah prijatých zákonov, ale o vyhodnotenie ústavnosti spôsobu a systému, akým sa Slovenská republika postavila k riešeniu pandémie Covid-19.

Úvod

Pandémia spôsobená prenosnou nákazlivou ľudskou chorobou Covid-19 zastihla Slovenskú republiku právne, inštitucionálne, ale aj skúsenostne nepripravenú. Ukázalo sa, že nástroje na riešenie mimoriadnych situácií, ktoré právny poriadok obsahuje, resp. pozná sú buď nedostatočné na riešenie tak rozsiahleho a intenzívneho zásahu do všetkých oblastí života spoločnosti, alebo sú skúsenosti s ich využitím výrazne limitované a ich nasadenie bolo preto viac záležitosťou improvizácie a intuície ako jasne daných právnych pravidiel.

V priebehu dvoch mesiacov došlo k bezprecedentnému vypätiu zákonodarnej činnosti v Slovenskej republike, výsledkom ktorého je viac ako dvadsiatka zákonov prijatých v skrátenom legislatívnom konaní a vydanie množstva opatrení rôznych orgánov a úradov, ktoré v rôznej miere zasahovali do každodenného života spoločenstva. S odstupom čase dôjde k ich prehodnoteniu z hľadiska ústavnosti, vhodnosti a účelnosti, ale na tomto mieste prinášame prvý pohľad na niektoré z nich z hľadiska zásahu do základných práv a slobôd.

Okrem toho dochádzalo k bezprecedentnému využívaniu takých nástrojov a opatrení, ktoré síce boli súčasťou ústavného a právneho poriadku Slovenskej republiky aj pred pandémiou Covid-19, ale s ich využitím neboli buď žiadne predchádzajúce skúsenosti, alebo iba v obmedzenom rozsahu. V predloženom príspevku sa zameriame na ich dopad na základné práva a slobody v čase pandémie, ale aj po nej. V prvom rade sa zameriame na situácie, ktoré právny poriadok Slovenskej republiky predpokladal.

Obmedzenie základných práv a slobôd v čase núdzového stavu

Ústava SR predpokladá, že ak nastane niektorá z extrémnych situácií, akou je vojna, vojnový stav, výnimočný stav alebo núdzový stav, je možné obmedziť základné práva a slobody a stanoviť niektoré povinnosti, ktoré inak osobu nezaťažujú. Podmienky a rozsah obmedzenia základných práv a slobôd a rozsah povinností v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu podľa čl. 51 ods. 2 Ústavy SR možno ustanoviť iba ústavným zákonom. Nemôže tak urobiť zákonodarný orgán svojím zákonom, ale iba ústavodarca ústavným zákonom. Ide o výhradu ústavného zákona, a to z dôvodu zásahu do úpravy základných práv a slobôd, ktorá má ústavný charakter a jej narušenie je možné len právnym predpisom rovnakej právnej sily.

Napriek tomu, že takáto ústavná úprava predstavuje vysokú mieru ochrany základných práv a slobôd, a to tak presným stanovením okolností, za ktorých môže dôjsť k obmedzeniu základných práv a slobôd a tiež tým, že toto obmedzenie musí mať charakter ústavného zákona, ukázalo sa, že nepredstavuje jediný spôsob obmedzovania základných práv a slobôd.

Prvým paradoxom, ktorý priniesla pandémia Covid-19 je poznatok, že právny poriadok Slovenskej republiky síce vyhradzuje obmedzenie základných práv a slobôd v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu alebo núdzového stavu iba na ústavný zákon, ale v čase mimo vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu alebo núdzového stavu, teda v čase normálneho stavu, umožňuje oveľa intenzívnejšie obmedzenie základných práv a slobôd iba na základe obyčajného zákona. Ale pekne poporiadku.

Blanketová norma v čl. 51 ods. 2 Ústavy SR je naplnená ústavným zákonom č. 227/2002 Z. z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu. Predmetom nášho záujmu je núdzový stav upravený v čl. 5 tohto ústavného zákona.

Núdzový stav môže vyhlásiť iba vláda SR, a to len za podmienky, že došlo alebo bezprostredne hrozí, že dôjde k ohrozeniu života a zdravia osôb, a to aj v príčinnej súvislosti so vznikom pandémie, životného prostredia alebo k ohrozeniu značných majetkových hodnôt v dôsledku živelnej pohromy, katastrofy, priemyselnej, dopravnej alebo inej prevádzkovej havárie. Núdzový stav možno vyhlásiť len na postihnutom alebo na bezprostredne ohrozenom území. Núdzový stav možno vyhlásiť v nevyhnutnom rozsahu a na nevyhnutný čas, najdlhšie však na 90 dní.

Z hľadiska zásahu do základných práv a slobôd, v čase núdzového stavu možno v nevyhnutnom rozsahu a na nevyhnutný čas podľa závažnosti ohrozenia obmedziť základné práva a slobody a uložiť povinnosti na postihnutom alebo na bezprostredne ohrozenom území, a to najviac v rozsahu podľa čl. 5 ods. 3 ústavného zákona č. 227/2002 Z. z.[1]

Obmedzenie základných práv a slobôd v čase núdzového stavu je možné iba v nevyhnutnom rozsahu a na nevyhnutný čas, pričom je potrebné vziať do úvahy závažnosť ohrozenia života a zdravia osôb. Cez prizmu týchto ústavných požiadaviek je potrebné preskúmať aj opatrenia vlády SR, ktorými na základe vyhláseného núdzového stavu obmedzovala základné práva a slobody.

V súvislosti s pandémiou Covid-19 vyhlásila vláda SR dňa 15. marca 2020 uznesením č. 114 dňom 16. marca 2020 núdzový stav, a to z hľadiska územného len na postihnutom území 12 okresov. Núdzový stav sa týkal poskytovateľov ústavnej zdravotnej starostlivosti. Vláda SR odo dňa vyhlásenia núdzového stavu uložila pracovnú povinnosť na zabezpečenie výkonu zdravotnej starostlivosti zamestnancom poskytovateľov ústavnej zdravotnej starostlivosti nachádzajúcich sa na území okresov v územných obvodoch, v ktorých bol vyhlásený núdzový stav a zakázala odo dňa vyhlásenia núdzového stavu uplatňovanie práva na štrajk osobám, ktorým bola uložená pracovná povinnosť. Toto vyhlásenie núdzového stavu bolo územne a aj sektorovo obmedzené a týkalo sa dvoch základných práv – uloženia pracovnej povinnosti zamestnancom poskytovateľov ústavnej zdravotnej starostlivosti na zabezpečenie výkonu zdravotnej starostlivosti (čl. 5 ods. 3 písm. b)) a zákazu uplatňovania práva na štrajk (čl. 5 ods. 3 písm. k)).

Dňa 18. marca 2020 vláda SR uznesením č. 115 rozšírila vyhlásený núdzový stav na celé územie Slovenskej republiky. Išlo o územné rozšírenie núdzového stavu z pôvodných 12 okresov na celé územie Slovenskej republiky. Vyhlásený núdzový stav sa sektorovo aj naďalej týkal iba poskytovateľov ústavnej zdravotnej starostlivosti.

K ďalšiemu rozšíreniu núdzového stavu, tentokrát sektorovému, došlo dňa 27. marca 2020 uznesením č. 169. Vláda SR schválila rozšírenie núdzového stavu podľa čl. 5 ods. 3 písm. b) ústavného zákona č. 227/2002 Z. z. o uloženie pracovnej povinnosti na zabezpečenie výkonu zdravotnej starostlivosti v rozsahu ošetrovateľskej starostlivosti v pobytových zariadeniach sociálnych služieb, ktorými sú zariadenia pre seniorov, zariadenia opatrovateľskej služby, domovy sociálnych služieb, špecializované zariadenia, v zariadeniach sociálnoprávnej ochrany detí a sociálnej kurately, ktorými sú centrá pre deti a rodiny a o rozšírenie zákazu uplatňovania práva na štrajk podľa čl. 5 ods. 3 písm. k) pracovníkom v týchto zariadeniach.

Čas pred Veľkou nocou roku 2020 vojde do moderných dejín Slovenskej republiky ako čas, kedy došlo k najrozsiahlejšiemu zásahu do základných práv a slobôd od vzniku Slovenskej republiky, či dokonca od 17. novembra 1989. Neadekvátna reakcia polície na toto obmedzenie ešte umocnila jeho intenzitu.

Najvýznamnejším rozšírením opatrení núdzového stavu bolo uznesenie vlády SR č. 207 zo dňa 6. apríla 2020. Vláda SR týmto uznesením obmedzila slobodu pohybu a pobytu zákazom vychádzania od 8. apríla 2020 0.00 hod. do 13. apríla 2020 23.59 hod. s výnimkami uvedenými v tomto uznesení vlády.[2] Súčasne zakázala uplatňovanie práva pokojne sa zhromažďovať s výnimkou osôb žijúcich v spoločnej domácnosti bez časového obmedzenia.

Kým v prípade obmedzenia slobody pohybu a pobytu zákazom vychádzania bol stanovený presný časový úsek tohto obmedzenia, a to od 8. apríla 2020 0.00 hod. do 13. apríla 2020 23.59 hod., v prípade obmedzenia práva pokojne sa zhromažďovať, toto časovo obmedzené nebolo a platilo aj po Veľkej noci.

Z ústavného hľadiska ide na jednej strane o predpokladaný zásah do základných práv, ale súčasne ide o zásah, ktorý musí z hľadiska svojej intenzity (aj časovej) podliehať prísnemu testu proporcionality. Vyhlásenie núdzového stavu, jeho vecný, ale aj časový rozsah musí rešpektovať požiadavku ochrany základných práv a slobôd a minimalizácie zásahu do nich.

Prvým krokom testu proporcionality je hľadisko vhodnosti, resp. dostatočne dôležitého cieľa a racionálnej väzby medzi právnou normou a cieľom (účelom) právnej úpravy. Test dostatočne dôležitého cieľa (test of legitimate aim/effect), teda test vhodnosti (Geeignetheit) znamená posúdenie toho, či zásah smeruje k cieľu, ktorý je dostatočne dôležitý na ospravedlnenie zásahu a zahŕňa tiež test racionálnej väzby medzi zásahom a cieľom zásahu – či daným prostriedkom je možné dosiahnuť akceptovateľný cieľ.

Ohrozenie života a zdravia osôb v príčinnej súvislosti so vznikom pandémie síce predstavuje dostatočne dôležitý cieľ na ospravedlnenie zásahu do základných práv a slobôd, ale jeho dôležitosť je limitovaná racionálnu väzbou medzi zásahom a cieľom. Táto väzba je dynamická a dá sa predpokladať jej vývoj počas trvania núdzového stavu, a to tak v smere posilňovania tejto väzby, ako aj v smere oslabovania tejto väzby. Práve to je predmetom testovania v druhom kroku.

Druhým krokom testu proporcionality je zisťovanie kritéria nevyhnutnosti, potrebnosti či použitia najmenej drastických – šetrnejších prostriedkov – test nevyhnutnosti (test potrebnosti použitia daného prostriedku – zásahu (Erforderlichkeit, test of necessity, test of subsidiarity) – teda či nebolo možné použiť šetrnejší zásah. Núdzový stav sa vyvíjal, a to smerom k jeho rozširovaniu, tak územnému, ako aj vecnému a nakoniec aj personálnemu, pretože zákaz voľného pohybu a pobytu, ale najmä časovo pretrvávajúci zákaz pokojne sa zhromažďovať pôsobil erga omnes, voči každému na území Slovenskej republiky. Z hľadiska nevyhnutnosti je mimoriadne sporným zákaz pokojne sa zhromažďovať, ktorého potreba nezodpovedala epidemiologickej situácii, ktorá bola v Slovenskej republike v čase, keď tento zákaz ešte platil. V situácii minimálneho, až nulového nárastu počtu nakazených osôb je mimoriadne sporné, či je zákaz práva pokojne sa zhromažďovať opatrenie nevyhnutné na dosiahnutie cieľa ochrany života a zdravia ľudí v príčinnej súvislosti so vznikom pandémie.

Napokon tretím krokom testu proporcionality je hľadisko proporcionality v užšom zmysle slova – (Angemessenheit, test of proporcionality in the strict sense, proporcionate effect), ktorý zahŕňa jednak praktickú konkordanciu (praktickú súladnosť), tj. test zachovania maxima z obidvoch základných práv, a jednak tzv. Alexyho vážiacu formulu, resp. vážiaci vzorec.

Uplatnenie politických práv je výsledkom, resp. dôsledkom situácie v krajine a krokov orgánov verejnej moci, ktoré uplatnenie politického práva môžu podmieniť. Ani v čase pandémie Covid-19 sa politický život v Slovenskej republike nezastavil a občania mali plné právo reagovať naň aj pokojným zhromaždením, na ktorom mohli vyjadriť svoj názor na domáce alebo aj svetové dianie. Toto im bolo zákazom pokojného zhromažďovania znemožnené úplne, a to v záujme ochrany práva na život a na zdravie, ktoré fakticky už ohrozené neboli.

Núdzový stav je časovo ústavne limitovaný. Uplynutím 90 dní od jeho vyhlásenia sa núdzový stav končí, pričom tento účinok nastáva ex constitutione a nie je potrebný žiaden úkon štátneho orgánu.

K ukončeniu núdzového stavu vyhláseného v súvislosti s pandémiou Covid-19 došlo formálnym aktom uznesením vlády SR, ktorá ho prijala 10. júna 2020 s ukončením núdzového stavu dňom 13. júna 2020, teda dva dni pred uplynutím ústavnej lehoty limitujúcej jeho trvanie.

Vláda SR uznesením č. 366 zrušila:

• pracovnú povinnosť na zabezpečenie výkonu zdravotnej starostlivosti,
• zákaz uplatňovania práva na štrajk uložený vo vzťahu k subjektom uvedeným v prílohe uznesenia vlády SR č. 115 z 18. marca 2020 a rozšírený uznesením vlády SR č. 169 z 27. marca 2020, uznesením vlády SR č. 233 zo 16. apríla 2020 a
• zákaz uplatňovania práva pokojne sa zhromažďovať vyhlásením uznesenia vlády SR č. 366 v Zbierke zákonov Slovenskej republiky, teda od 10. júna 2020.[3]