K aktuálnímu sporu o pravomoc prezidenta republiky zastupovat stát navenek

Legislativní vymezení

Pravomoc prezidenta republiky „zastupovat stát navenek“ je v čl. 63 odst. 1 písm. a/ Ústavy (ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů) formulována navýsost stručně, což byl jistě záměr ústavodárce, jehož projev ovšem může být příčinou jistých interpretačních úskalí. Lze předpokládat, že ani jedna z krajních možností spočívajících ve vnímání ničím neomezené vůdčí role prezidenta při zastupování státu navenek na straně jedné či naopak v zúžení jeho role na pouhou případnou ceremoniální reprezentaci nebude systematice ústavního pořádku odpovídat, o tom patrně není sporu. Ustanovení je třeba vnímat v kontextu toho, že prezident je hlavou státu (čl. 54 odst. 1 Ústavy) a současně součástí moci výkonné (v rámci systematiky Ústavy je příslušná právní úprava obsahem hlavy třetí věnující se moci výkonné). Některé ze svých pravomocí vykonává prezident samostatné, další jsou vázány na součinnost vlády. A právě ty uvedené v čl. 63 Ústavy obecně náleží do druhé skupiny; jak uvádí čl. 63 odst. 3 a 4 Ústavy, rozhodnutí prezidenta republiky vydaná podle odst. 1 a 2 tohoto článku vyžadují ke své platnosti spolupodpis předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády a za taková rozhodnutí odpovídá vláda.

Ta je také vrcholným orgánem výkonné moci (čl. 67 odst. 1 Ústavy) odpovědným Poslanecké sněmovně (čl. 68 odst. 1 Ústavy). Ústředním orgánem státní správy České republiky pro oblast zahraniční politiky, v jejímž rámci vytváří koncepci a koordinuje zahraniční rozvojovou pomoc, koordinuje vnější ekonomické vztahy, podílí se na sjednávání mezinárodních sankcí a koordinuje postoje České republiky k nim, je pak, dle kompetenčního zákona (§ 6 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů), Ministerstvo zahraničních věcí. To zabezpečuje vztahy České republiky k ostatním státům, mezinárodním organizacím a integračním seskupením, koordinuje aktivity vyplývající z dvoustranné a mnohostranné spolupráce, s výjimkou věcí náležejících do působnosti Ministerstva spravedlnosti (§ 6 odst. 2 kompetenčního zákona), demonstrativní výčet dalších jemu svěřených činností je pak obsahem § 6 odst. 3 kompetenčního zákona.

Je tedy nesporné, že čl. 63 odst. 1 písm. a/ Ústavy nezakládá prezidentovi monopol na zahraniční politiku. Prezident stát navenek reprezentuje, avšak zahraniční politika jako soustavná státní činnost je institucionálně realizována především vládou, Ministerstvem zahraničních věcí a zahraniční službou (tu zákon č. 150/2017 Sb., o zahraniční službě, definuje ve svém § 2 písm. a/ jako činnost zaměřenou na navazování, udržování a rozvíjení vztahů s cizími státy a ostatními subjekty mezinárodního práva, jakož i ochranu zájmů České republiky a jejích občanů v zahraničí, vykonávanou v Ministerstvu zahraničních věcí). Prezident nemá vlastní resort, diplomatický aparát ani samostatnou rozpočtovou základnu srovnatelnou s vládou.

Zvláště je třeba vnímat vztah obecné pravomoci prezidenta zastupovat stát navenek dle čl. 63 odst. 1 písm. a/ Ústavy k dalším pravomocem v čl. 63 odst. 1 Ústavy uvedeným. Sjednávání a ratifikace mezinárodních smluv, přijímání vedoucích zastupitelských misí či pověřování a odvolávání vedoucích zastupitelských misí jsou výslovně upravenými projevy reprezentace vně hranic České republiky, obecná klauzule uvedená v písmenu a/ pak patrně plní funkci do jisté míry zastřešující, když pokrývá ty formy mezinárodního vystupování hlavy státu, které nejsou dále zvlášť vymezeny, nicméně svou povahou k reprezentaci státu navenek náleží. Zde lze uvažovat například o státních návštěvách, účastech na summitech, oficiálních projevech, diplomatické korespondenci na nejvyšší úrovni, kondolencích či blahopřáních, případně politických prohlášeních činěných jako projev České republiky. Zároveň však platí, že tam, kde Ústava nebo jiný právní předpis stanoví zvláštní proceduru, nelze obecnou reprezentační pravomoc vnímat jako prostředek k jejímu nahrazení.

Judikatorní pohled

Pokusme se nyní nastínit, jaký pohled na popisovanou problematiku nabízejí dílčí argumentace poskytnuté v rámci odůvodnění dosavadních rozhodnutí českých soudů, jež na otázku výkladu rozsahu pravomoci prezidenta zastupovat stát navenek při své rozhodovací činnosti doposud narazily.

Rozhodující je rozlišení mezi politickým či reprezentačním vystoupením prezidenta a „rozhodnutím“ prezidenta ve smyslu čl. 63 odst. 3 Ústavy. Ústavní soud již ve svém nálezu ze dne 12. 4. 1994, sp. zn. Pl. ÚS 43/93, upozornil na potřebu rozlišovat mezi politickým či reprezentačním vystoupením prezidenta a objektivním „rozhodnutím“ prezidenta. Byť v daném případě poukazoval na rozdíl ve formulaci druhého (jenž obsahuje globální vyjádření blíže neurčeného rozsahu potenciálních pravomocí, jež mohou být zákonem svěřeny prezidentu republiky) a třetího (jenž stanoví, ve kterých případech výkon těchto pravomocí, svěřených podle odst. 2 prezidentu republiky, vyžaduje spolupodpis předsedy nebo jím pověřeného člena vlády) odstavce článku 63 Ústavy, vyložil, že kontrasignace je požadována „nikoli generelně při jakémkoli způsobu výkonu pravomocí podle § 63 odst. 2, ale pouze při takovém způsobu výkonu těchto pravomocí, který prezident republiky realizuje formou „vydaného rozhodnutí“ (čl. 63 odst. 3 Ústavy). Tato formulace zdůrazňuje objektivně-právní povahu takového rozhodnutí: jde o onen výkon pravomoci, kterým se mění nebo potvrzuje právní stav (byť i jednotlivých osob). „Vydané rozhodnutí“ nelze proto chápat jako jakékoli „se rozhodnutí“ k určitému chování.“ Ač zde byla Ústavním soudem posuzována v kontextu čl. 63 odst. 3 pravomoc uvedená v čl. 63 odst. 2 Ústavy, je zřejmé, vzhledem k tomu, že čl. 63 odst. 3 staví rozhodnutí prezidenta republiky vydaná podle odstavců 1 a 2 článku 63 pro účely své úpravy na roveň, že daný výklad je možné uplatnit také ve vztahu k pravomocem uvedeným v článku 63 odst. 1 Ústavy.

V případě sporu o účast prezidenta na summitu, jenž k aktuálním úvahám bezprostředně vedl, se lze, myslím, uspokojivě přiklonit k přesvědčení, že se nejedná o popisované rozhodnutí objektivně-právní povahy, tedy o výkon pravomoci, kterým se mění nebo potvrzuje právní stav. O spor o kontrasignaci samozřejmě v daném případě nejde, nicméně jistý signál o možném rozsahu autonomie vůle prezidenta při výkonu předmětné pravomoci daný nález snad poskytnout může.

Obecně lze konstatovat, že judikatura českých soudů vztahující se k čl. 63 odst. 1 písm. a/ Ústavy není rozsáhlá, některé další, k aktuálnímu sporu přinejmenším dílčím způsobem související myšlenky ovšem nabídnout může. Například Nejvyšší soud ve svém rozsudku ze dne 9. 5. 2018, č. j. 30 Cdo 5848/2016-186, uvádí, že „za státní orgán je třeba považovat zejména takový orgán státní moci, kterému je Ústavou nebo cestou zákona svěřen výkon státní moci, tj. rozhodování o právech a povinnostech jiných subjektů cestou individuálních nebo obecně závazných aktů. Svou zvláštní povahou se prezident republiky nepochybně zčásti vymyká obecným definicím, podle kterých má státní orgán zpravidla pravomoc autoritativně rozhodovat o právech a povinnostech subjektů, na něž jeho působnost dopadá.“ Vyčítá zde pravomoci prezidenta formulované články 62 a 63 Ústavy a doplňuje, že „kromě uvedeného s výkonem funkce prezidenta jako hlavy státu je dále mimo jiné spojena i realizace celé škály aktivit, jimiž je tato funkce blíže dotvářena např. na poli reprezentačním, protokolárním, resp. ceremoniálním, v souladu s historicky zažitými náhledy na úlohu a postavení tohoto představitele státu např. ve vztazích k domácí i zahraniční veřejnosti. S ohledem na ústavní zakotvení postavení prezidenta republiky jako součásti moci výkonné je třeba i realizaci těchto jeho úloh posuzovat (s výjimkou alternativy případného excesu) jako výkon pravomocí státního orgánu, byť jeho činnost nemá zpravidla přímý vliv na subjektivní práva a právní povinnosti.“ V na něj navazujícím rozsudku ze dne 6. 10. 2021, č. j. 30 Cdo 3889/2020-532, Nejvyšší soud potvrzuje, že prezident při projevu na mezinárodní konferenci, kam byl pozván jako prezident České republiky a kde byli přítomni zahraniční hosté, reprezentativní političtí činitelé, reprezentoval Českou republiku ve smyslu čl. 63 odst. 1 písm. a/ Ústavy. To přinejmenším přispívá k potvrzení, že účast na summitu mezinárodního formátu, jehož se prezident v popisovaném případě domáhal, spadá do výkonu jeho pravomoci dle právě tohoto ustanovení.

Například Městský soud v Praze zase ve svém rozsudku ze dne 9. 3. 2023, č. j. 3 A 6/2020-62, výslovně uvedl, že ačkoli stát navenek zastupuje prezident republiky, „neznamená to, že by byl hlavním určovatelem podoby zahraniční politiky České republiky; tímto určovatelem je a musí být vláda jako vrcholný orgán výkonné moci“. Tento závěr dobře vystihuje současné převažující chápání ústavního pojetí, v němž je prezident významným aktérem zahraniční reprezentace, nemůže však vést vlastní zahraniční politiku paralelně k politice vlády, zejména pokud by tím vznikaly rozporné postoje České republiky vůči zahraničním partnerům.

Recentní usnesení Ústavního soudu

V rámci v tomto pojednání popisovaného sporu (ve věci návrhu prezidenta republiky na rozhodnutí o sporu o rozsah kompetencí vztahujících se k účasti prezidenta republiky na summitech Organizace Severoatlantické smlouvy) doposud Ústavní soud rozhodl svým usnesením ze dne 24. 6. 2026, č. j. Pl. ÚS 16/26-1, o návrhu na předběžné opatření, když vládě, ministru zahraničních věcí a Ministerstvu zahraničních věcí uložil, „aby bezodkladně notifikovali Organizaci Severoatlantické smlouvy (NATO) a organizátorům summitu Organizace Severoatlantické smlouvy (NATO) ve dnech 7. až 8. července 2026 v Ankaře, že součástí oficiální delegace České republiky je též prezident republiky, a zajistili jemu a jeho doprovodu příslušnou akreditaci, a aby se zdrželi jednání, jímž by účasti prezidenta republiky a jeho doprovodu na summitu Organizace Severoatlantické smlouvy (NATO) ve dnech 7. až 8. července 2026 v Ankaře bránili či ji ztěžovali.“

V odůvodnění tohoto svého usnesení uvedl, že vydáním rozhodnutí až po konání summitu by se část návrhu prezidenta týkající se zajištění jeho účasti na summitu NATO konaném ve dnech 7. a 8. července 2026 v Ankaře vyprázdnila. Pokud jde o druhou část návrhu týkající se obecně vyjasnění otázky sporu o rozsah kompetencí vztahujících se k účasti prezidenta republiky na summitech NATO v rámci oficiální delegace České republiky, zde uvedl, že potřeba přijetí okamžitého rozhodnutí Ústavního soudu nevznikla. Proto, dle svých slov, zvažoval, zda v čase, který byl do konání summitu NATO v červenci 2026 k dispozici, přednostně a bezodkladně rozhodovat o věci samé, usoudil však, že rozhodovat o tak významné, složité a do značné míry mimořádné věci by v takové časové tísni nebylo zodpovědné. Upozornil proto, že aniž by předjímal rozhodnutí o věci samé, rozhodl pouze o návrhu prezidenta republiky na předběžné opatření o jeho účasti na summitu NATO v Ankaře.

Zohlednil blížící-se uplynutí konce lhůty pro notifikování složení oficiální delegace České republiky organizátorům summitu NATO a konání samotného summitu a upozornil na dosavadní ustálenou a dlouhodobou praxi existující od vstupu České republiky do Organizace Severoatlantické smlouvy (NATO), kdy vláda překážky účasti prezidenta republiky na summitech této organizace nekladla a jeho účast zajistila. V tomto kontextu zmínil, že prezident republiky se české delegace na summitech NATO zásadně účastnil, s výjimkou mimořádného summitu v Bruselu v březnu 2022 a řádného summitu v Madridu v témže roce, kdy pro zdravotní komplikace tehdejšího prezidenta republiky vedl delegaci předseda vlády. To Ústavnímu soudu značilo, že „podle dosavadní ustálené a dlouhodobé praxe prezident republiky je členem delegace České republiky na summitech NATO; nejde přitom o praxi prima facie neústavní, která by ochrany Ústavního soudu nepožívala“. Zároveň vzal Ústavní soud, dle svých slov, v úvahu, že „touto zatímní úpravou poměrů nebude nepřiměřeně zasaženo do ústavního postavení vlády ve smyslu čl. 67 odst. 1 Ústavy“.

Z popsaných důvodů považoval za žádoucí zachovat do doby vydání rozhodnutí ve věci samé dosavadní praxi, z důvodu čehož s odkazem na § 63 zákona o Ústavním soudu přistoupil k přiměřenému použití § 102 odst. 1 a 3, § 75c odst. 1 a § 76 odst. 1 písm. e) občanského soudního řádu a (protože bylo třeba po zahájení řízení zatímně upravit poměry účastníků) nařídil předběžné opatření na základě návrhu prezidenta republiky. Ještě jednou zdůraznil, že tímto rozhodnutím své konečné rozhodnutí ve věci nepředjímá. Soudce Jan Wintr a soudkyně Dita Řepková formulovali k tomuto usnesení své odlišné stanovisko.

Jak je zřejmé, dosavadní průběh kompetenčního sporu prozatím výklad k čl. 63 odst. 1 písm. a/ Ústavy nepřinesl. Ústavní soud pouze předběžným opatřením zachoval dosavadní praxi, podle níž vláda účasti prezidenta na summitech NATO nebránila, jak však uvedl, meritem věci se zabývat hodlá. Dosavadní rozhodnutí je proto spíše procesního charakteru, i když přinejmenším také poukazuje na to, že dlouhodobá ústavní praxe může být při řešení kompetenčního sporu relevantní; byť Ústavní soud opakovaně zdůraznil, že konečné rozhodnutí ve věci jakkoliv nepředjímá (což je u rozhodnutí o předběžných opatřeních běžným atributem).

Ústavní zvyklosti

Nelze nevnímat, že Ústavní soud své výše popsané rozhodnutí o návrhu na vydání předběžného opatření zčásti opřel také o dosavadní ustálenou a dlouhodobou praxi. Je to jedním ze signálů, že ústavní zvyklosti mají v této oblasti značný význam, neboť text Ústavy je stručný a charakter mezinárodní reprezentace státu z povahy věci rozmanitý.

Za ustálené lze patrně považovat, že zahraniční cesty prezidenta, účast na summitech a jiné vrcholné akty reprezentace jsou připravovány v součinnosti s vládou a Ministerstvem zahraničních věcí. Na druhou stranu je nutné vnímat, že samotná ústavní zvyklost samozřejmě nemůže být v rozporu s textem Ústavy, měnit jej ani přesměrovat pravomoc z jednoho orgánu na druhý. Může pouze konkretizovat způsob výkonu pravomoci tam, kde pro to normativní text Ústavy ponechává prostor. Zvyklosti jsou navíc životaschopné jen tehdy, jsou-li dlouhodobě dodržovány a aktéři se považují za zavázané se jimi řídit. Politický spor, jehož jsou předmětem, jejich normativní aspekt oslabuje.

Doktrinální pohled

Názory na danou problematiku prezentované v odborné literatuře nejsou zcela jednotné. Za převládající lze ovšem patrně považovat výklad, jenž chápe zastupování státu navenek jako obecnou diplomatickou a politickou reprezentaci realizovanou hlavou státu, která musí být vykonávána s ohledem na vládní odpovědnost za zahraniční politiku. Prezident má stát reprezentovat, a to v intencích zahraničněpolitické linie definované vládou.

Například Z. Koudelka ve své stati „Prezident republiky a zastupování státu navenek“ [1] upozorňuje na možnost situace, která je předmětem aktuálního sporu, přičemž uvádí, že i když prezident koordinuje své cesty s vládou, může dojít k určitým střetům mezi prezidentem a premiérem. V souvislosti s tím pak cituje jeden z prvorepublikových pramenů[2]: „Ovšem již v době první Československé republiky Rudolf Křovák konstatoval: „1. Působnost zastupovat stát navenek přísluší zásadně prezidentu republiky celá, 2. prezident republiky je omezen jejím výkonem potud, pokud to ústavní listina sama stanoví.“ V další části stati pak cituje J. Malenovského, jenž měl uvést, že hlava státu není vládě nadřazena a je ústavně povinna loajálně spolupracovat s vládou[3], k čemuž Z. Koudelka ve své stati dodává: „S tím lze souhlasit, ovšem platí to i naopak. Vláda není nadřazena prezidentovi a má povinnost s ním loajálně spolupracovat např. v oblasti mezinárodních vztahů, kde Ústava dala prezidentovi významná práva.“ Tuto stať lze tedy patrně považovat za takovou, jež je představitelkou širšího, pro prezidenta (v aktuálním sporu) příznivějšího výkladu.

Jako v tomto ohledu zdrženlivější lze vnímat výklad poskytnutý v publikaci Ústava České republiky - komentář[4]. V komentáři k čl. 63 odst. 1 písm. a/ Ústavy podaném v této publikaci L. Vyhnánek například uvádí: „… zastupování státu na mezinárodních organizacích je primárně záležitostí vlády; prezident republiky ostatně fakticky není schopen účastnit se jednání ve více než 60 mezinárodních organizacích, jichž je ČR členem. Přesto však v konkrétních případech mohou vzniknout stran zastupování na jednání mezinárodní organizace spory.“, výklad ovšem vztahuje především k reprezentaci v rámci EU. Za jednu z klíčových dále označuje otázku vztahu prezidenta a vlády při reprezentaci státu či obecně v otázce zahraniční politiky, přičemž považuje za správné vycházet z premisy, že v souladu s čl. 67 Ústavy je vrcholným orgánem moci výkonné vláda, z čehož dovozuje, že „i tvorba zahraniční politiky je zásadně věcí vlády“ a že reprezentace „státu navenek, jež je svěřena prezidentu republiky, je spíše výjimkou, a to výjimkou z kvantitativního hlediska nepříliš širokou“.

V publikaci J. Kněžínka a P. Mlsny „Mezinárodní smlouvy v českém právu“[5] se autoři v kapitole 8.1 „Obecně k mezinárodním pravomocem prezidenta republiky“ zabývají pojmem „zastupuje stát navenek“, když uvádějí, že „hlava státu má klíčové postavení v mezinárodních vztazích, kdy prezidentovi republiky přísluší obecné zastupování státu v mezinárodních vztazích“, a dále, že „hlava státu by měla v podmínkách českého ústavního práva plnit zejména reprezentativní roli, tj. zastupovat v mezinárodních vztazích Českou republiku; prezident republiky by ve výkladu čl. 63 odst. 1 písm. a/ Ústavy ČR měl pěstovat mezinárodní vztahy České republiky, a to zcela v souladu s kontinuálním charakterem zahraniční politiky České republiky“. Svůj výklad ovšem v této kapitole, vzhledem k zaměření celé publikace, směřují především s ohledem na souvislosti uzavírání mezinárodních smluv a roli prezidenta republiky při tomto procesu.

Za aktuálně popisované situaci jako sice ne zcela přiléhavý, ovšem jako další kamínek do mozaiky vytvoření si náhledu na vzájemný vztah prezidenta a vlády stran zastupování státu navenek přinejmenším zajímavý, lze vnímat další v této kapitole poskytnutý výklad: „Lze však vyslovit přesvědčení o tom, že prezident republiky není loutkou vlády a není v zásadě člověkem bez osobních názorů, které mnohdy mohou kolidovat s názory vlády, a proto nelze tvrdit, že by prezident republiky mohl pronášet pouze takové projevy navenek, které jsou zcela v souladu s názorem vlády či které byly kontrasignovány. Prezident republiky je ústavní funkce, která je v podstatě funkcí politickou, míru vlastních názorů prezentovaných prezidentem republiky je tedy zcela nezbytné považovat za úkony související s výkonem funkce prezidenta, které nepodléhají kontrasignaci, a to zejména tehdy, pokud prezident republiky činí takové projevy navenek, které nemají povahu rozhodnutí a které výrazným způsobem nemodifikují zahraničně politický směr reprezentovaný vládou.“[6] V kapitole 8.3 „Současná právní úprava mezinárodních pravomocí prezidenta republiky“ shodné publikace titíž autoři k pravomoci prezidenta zastupovat stát navenek dle čl. 63 odst. 1 písm. a/ uvádějí, že se tím „má na mysli, že hlava státu reprezentuje Českou republiku a nepotřebuje k vystupování v zahraničních vztazích žádných zvláštních plných mocí; podle článku 7 Vídeňské úmluvy o smluvním právu je hlava státu považována za zástupce státu bez dalšího“.

Z uvedeného lze usuzovat, že ani doktrína jednotný pohled na právě posuzovanou problematiku nepodává, respektive se jí v kontextu shodném s aktuální situací patrně ještě ani nezabývala. Výše citované prameny jsou však také datovány do doby, kdy byl prezident volen nepřímo, Parlamentem ČR. První přímá volba prezidenta republiky se v České republice konala v roce 2013. Vyvstává tak otázka, zda se mohla tato změna ve vztahu mezi prezidentem a vládou v popisovaném kontextu jakkoliv projevit, respektive do jaké míry mohlo dojít k případnému posílení role prezidenta v důsledku toho, že byl zvolen přímo. Často lze totiž vnímat přesvědčení, že prezident zvolený v přímých volbách disponuje oproti tomu, jenž byl zvolen Parlamentem, „silnějším“ mandátem.

K tomuto tématu se vyjadřuje například příspěvek J. Syllové „Vliv přímé prezidentské volby na celistvost zahraniční politiky České republiky“.[7] Ta hned v úvodu svého příspěvku uvádí, že „rozdělení pravomocí mezi prezidenta a vládu v oblasti zahraniční politiky je v parlamentních republikách komplikovaným a problematickým konglomerátem“, přičemž „mezinárodní ani zahraniční politika není ve většině států ústavním právem státu výslovně upravena. Je proto třeba, aby se při posuzování vztahu mezi dvěma nejvyššími exekutivními orgány v této oblasti použila ústavní úprava přijímání mezinárodních smluv (která je obvykle dána výslovně) a kromě toho i ústavní zvyklosti a konvence z oblasti dosavadního výkonu a regulace jiných pravomocí.“ Vyjadřuje zde tezi, že „podle jednoznačného výkladu Ústavy prezident republiky potřebuje ke svým zahraničněpolitickým aktivitám kontrasignaci jen tehdy, pokud se jedná o rozhodnutí, tedy úkon, který mění právní vztahy“, pokračuje ovšem s doplněním, že „zahraniční politika je institucionálně strukturovanou a hierarchicky složitě propojenou činností, která za normálních okolností neumožňuje reálné samostatné aktivity žádného individuálního státního představitele“. V kontextu aktuálního dění lze jako zmínění hodný vnímat formulovaný předpoklad, že by „při spolupráci vlády a přímo voleného prezidenta republiky mohlo dojít ke konfliktům otevřenějším, než tomu bylo dosud (myšleno před zavedením přímé volby - pozn. autora), nicméně celý systém mnoha úřadů, útvarů a koordinačních odpovědností se zdá být vůči otevřenějším konfliktům dostatečně rezistentní“.

M. Antoš ve svém příspěvku „Pravomoci prezidenta republiky po zavedení přímé volby“[8] souhlasí s V. Dvořákovou a J. Kuncem, kteří došli k závěru, že „bez ohledu na to, že by ústavně prezidentovo postavení zůstalo nezměněné, fakticky by ona zvýšená legitimita posílila pravomoci prezidenta i vzhledem k určitým nejasnostem při výkladu ústavy. (…) Zatímco v případě prezidentovy legitimity odvozené od parlamentu by interpretace ústavy spíše měla vyznívat v neprospěch prezidenta, v případě přímé volby naopak“.[9]

A konečně, J. Kudrna ve svém příspěvku „Odpovědnost za akty prezidenta republiky“[10] uvádí: „Ve skutečnosti však prezident republiky získal vůči vládě ještě volnější postavení. A to díky ustanovení čl. 63 odst. 3 Ústavy. Podle něj kontrasignaci podléhá pouze výkon pravomocí, který má podobu rozhodnutí. V této věci rozhodoval poměrně záhy po schválení Ústavy ČR Ústavní soud. Jednalo se o nález spis. zn. Pl. ÚS 43/93[11], kterým především vyložil, co se rozumí pojmem „rozhodnutí“. Podle Ústavního soudu „jde o onen výkon pravomoci, kterým se mění nebo potvrzuje právní stav (byť i jednotlivých osob)“. Ústavní soud zdůraznil, že „[v]ydané rozhodnutí nelze proto chápat jako jakékoli „se rozhodnutí“ k určitému chování.““

Dle J. Kudrny tak Ústavní soud potvrdil, že „možnost vlivu vlády na způsob jednání prezidenta republiky je ještě užší, než by se mohlo na první pohled zdát. Např. ve věci pravomocí týkajících se zahraniční politiky státu, vymezených v čl. 63 odst. 1 písm. a/, b/, je poměrně značný prostor pro samostatné aktivity prezidenta republiky, které kontrasignaci předsedou vlády nepodléhají.“ Autor dále (již v roce 2013) upozornil na možnost vzniku značné disharmonie mezi stanovisky prezidenta republiky na straně jedné a vlády na straně druhé, přičemž jako jedinou možnost, jak dosáhnout souladu, za jehož nedostatek by Česká republika zaplatila navenek vysokou politickou cenu, vnímá předběžné konzultace prezidenta republiky a vlády o zamýšlených politických krocích při reprezentaci státu, což znamená uplatňování pravomocí prezidenta i vlády ve vzájemném souladu a na základě jejich oboustranného sebeomezení. I když je tato možnost, jak dosáhnout souladu, formulována v části příspěvku zabývající se primárně kontrasignovanými pravomocemi, bezpochyby nelze odmítnout pozitivní vliv vzájemné dohody také v případě pravomocí prezidenta, jejichž výkon kontrasignaci vlády nepodléhá. Pokud ovšem k dohodě, ať už je důvod jakýkoliv, nedojde, algoritmus, jak postupovat, jasný není.

Závěr (pro tuto chvíli dílčí)

Lze tedy patrně uzavřít, že obsahem pravomoci prezidenta republiky vymezené v čl. 63 odst. 1 písm. a/ Ústavy je vrcholová reprezentace České republiky v mezinárodních vztazích, nikoli ovšem generální řízení zahraniční politiky. Prezident je v této oblasti osobou povolanou navenek artikulovat vůli státu, současně je však vázán ústavním rámcem při nezastupitelné roli vlády. Jeho neformální projevy mohou mít politickou váhu, ale samy o sobě nemohou nahrazovat rozhodnutí vyžadující kontrasignaci ani vytvářet paralelní zahraniční politiku. Na druhou stranu ovšem vše nasvědčuje tomu, že jej nelze, a tím spíše pokud jde o pravomoci, jež kontrasignaci nepodléhají, považovat za subjekt při výkonu svých pravomocí zcela závislý na vůli vlády.

Charakteristickým prvkem praktické realizace této pravomoci by proto měla být součinnost prezidenta a vlády, při její absenci nebude Česká republika navenek vystupovat jednotně ani předvídatelně. V aktuální situaci, kdy takové součinnosti dosaženo nebylo a jež dospěla až do stadia kompetenčního sporu, se ukázalo, že výklad příslušného ustanovení není všemi zainteresovanými stranami vnímán jednotně. Ústavní soud, jenž bude v dané věci v brzké době rozhodovat, snad do celé záležitosti vnese více světla a mantinely oběma stranám vymezí zřetelněji.

---

[1] Koudelka, Z.: Prezident republiky a zastupování státu navenek. Ústav státu a práva AV ČR: Právník č. 11/2011, str. 1077-1089. Převzato z CODEXIS® [cit. 15. 7. 2026].

[2] Sobota, E.; Vorel, J.; Křovák, R.; Schenk, A.: Československý prezident republiky, Praha 1934, s. 323.

[3] Malenovský, J.: Kulečník namísto štafetového běhu v ratifikačních řízeních o integračních smlouvách v ČR, Právní rozhledy 4/2009, s. 123.

[4] Bahýľová, L.; Filip, J.; Molek, P.; Podhrázský, M.; Suchánek, R.; Šimíček, V.; Vyhnánek, L.: Ústava České republiky. Komentář. Praha: Linde, 2010. Převzato z CODEXIS®, doplňku LIBERIS® [cit. 15.07.2026].

[5] Kněžínek, J.; Mlsna, P.: Mezinárodní smlouvy v českém právu. Praha: Linde, 2009. Převzato z CODEXIS®, doplňku LIBERIS® [cit. 22.07.2026].

[6] Kněžínek, J., Mlsna, P.: Mezinárodní smlouvy v českém právu. Praha, Linde, 2009. Převzato z CODEXIS®, doplňku LIBERIS® [cit. 22.07.2026].

[7] Syllová, J.: Vliv přímé prezidentské volby na celistvost zahraniční politiky České republiky. Acta Universitatis Carolinae - IURIDICA č. 4/2011, str. 43-52. Převzato z CODEXIS® [cit. 22.07.2026].

[8] Antoš, M.: Pravomoci prezidenta republiky po zavedení přímé volby. Acta Universitatis Carolinae - IURIDICA č. 4/2011, str. 27-41. Převzato z CODEXIS® [cit. 22.07.2026].

[9] Dvořáková, V.; Kunc, J.: Otazníky nad přímou volbou prezidenta. Parlamentní zpravodaj č. 12/2001, str. 40.

[10] Kudrna, J.: Odpovědnost za akty prezidenta republiky. Správní právo č. 7-8/2013, str. 386-405. Převzato z CODEXIS® [cit. 22.07.2026].

[11] nález Ústavního soudu ze dne 12. 4. 1994, sp. zn. Pl. ÚS 43/93.