V České republice je právní úprava imunity poslanců (stejně tak jako později senátorů) tradičním institutem, jehož často deklarovaným účelem nemá být založení osobního privilegovaného postavení jednotlivých členů komor Parlamentu, ale přispění k zajištění řádného fungování zastupitelské demokracie, jehož atributy jsou nezávislost výkonu voliči svěřeného mandátu a nepřípustnost zásahů do něj. Souhrnné populární označení poslanecká imunita přitom v sobě zahrnuje několik prvků, jež se na následujících řádcích pokusím identifikovat.
Základem její právní úpravy je článek 27 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále také jako „Ústava“), ten je pak v procedurální rovině rozpracován především, v případě poslanců, na něž se v tomto pojednání, vzhledem k aktuálním okolnostem, zaměřím, v rámci zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů (dále také jako „zákon o jednacím řádu“).
Ústavní rovina
Pokud jde o poslance, toho nelze postihnout pro hlasování v Poslanecké sněmovně nebo jejich orgánech (článek 27 odst. 1 Ústavy). Za projevy učiněné v Poslanecké sněmovně nebo v jejich orgánech jej nelze trestně stíhat, v tomto ohledu podléhá jen disciplinární pravomoci komory, jejímž je členem (článek 27 odstavec 2 Ústavy). Za přestupky podléhá jen disciplinární pravomoci komory, jejímž je členem, pokud zákon nestanoví jinak (článek 27 odst. 3 Ústavy), v případě trestního stíhání platí, že jej nelze trestně stíhat bez souhlasu komory, jejímž je členem; odepře-li komora souhlas, je trestní stíhání po dobu trvání mandátu vyloučeno (článek 27 odst. 4 Ústavy). V odstavci 5 článku 27 jsou pak upraveny okolnosti stran zadržení poslance. Vše zde uvedené platí i v případě senátora.
Jak je z uvedeného zřejmé, v ústavní rovině je rozlišováno mezi tzv. indemnitou představující hmotněprávní vyloučení určité formy odpovědnosti za vymezená jednání, a procesní imunitou v užším slova smyslu zde znamenající, že trestní stíhání poslance je podmíněno souhlasem komory, které je členem. Vedle toho Ústava upravuje také zvláštní režim zadržení poslance a Poslanecké sněmovně svěřuje disciplinární pravomoc ve vztahu k určitým jednáním, jež by v ostatních případech mohla být posuzována v jiném právním režimu.
Forma ochrany poslance pro jeho hlasování v intencích prvního odstavce článku 27 je tou nejintenzivnější, neboť výslovně vylučuje postih za samotný výkon hlasovacího práva v Poslanecké sněmovně a v jejích orgánech. Jejím smyslem je zajistit, aby poslanec mohl vykonávat mandát svobodně, bez obavy z právní odpovědnosti za způsob, jakým hlasoval. Jde o indemnitu absolutní povahy, neboť Ústava nepřipouští žádný mechanismus prolomení této ochrany.
Ani u ochrany poslance před trestním stíháním za projevy učiněné v Poslanecké sněmovně nebo v jejích orgánech nejde o pouhou procesní překážku, nýbrž o Ústavou stanovené vyloučení trestního stíhání za projevy učiněné uvnitř parlamentního fóra. Nelze však říci, že by za ně nebyl odpovědný bezezbytku; podléhá totiž disciplinární pravomoci Poslanecké sněmovny. Jak je zřejmé, popisovaná ochrana poslance je vztažena vůči projevům učiněným poslancem na půdě Poslanecké sněmovny a v jejích orgánech, tedy nikoliv vůči veřejným vyjádřením poslance mimo parlamentní půdu, byť by s výkonem mandátu souvisela.
V případě odpovědnosti poslance za přestupky Ústava upřednostňuje vnitroparlamentní režim, byť současně připouští zákonné výjimky. Podrobnější právní úpravu v tomto ohledu nalezneme na zákonné úrovni především v zákoně o jednacím řádu (§ 13 an.).
Klíčovým tématem tohoto pojednání je procesní imunita poslance po dobu trvání jeho mandátu ve vztahu k jeho trestnímu stíhání v intencích článku 27 odst. 4 Ústavy. Ta se netýká případných postihů poslance za hlasování v Poslanecké sněmovně nebo v jejích orgánech ani za projevy učiněné v Poslanecké sněmovně nebo v jejích orgánech, jimž je vyhrazena úprava v odstavcích 1 a 2 článku 27 Ústavy, ale obecně jakéhokoliv (ostatního) trestního stíhání poslance. Jejím často deklarovaným účelem je, ve zkratce, zabránit tomu, aby trestní řízení bylo zneužito jako prostředek politického tlaku. Nejde však o ochranu absolutní, komora může souhlas s trestním stíháním poslance udělit a tím okamžitě umožnit standardní průběh trestního řízení.
Krátký historický exkurz: Před 1. 6. 2013 dokonce platilo, že pokud Poslanecká sněmovna v takovém případě souhlas s trestním stíháním poslance odepřela, bylo takové trestní stíhání vyloučeno navždy. Na základě novely provedené s účinností k 1. 6. 2013 ústavním zákonem publikovaným pod č. 98/2013 Sb. ovšem došlo ke změně právní úpravy v tom smyslu, že je trestní stíhání vyloučeno po dobu trvání mandátu poslance. Byla tak opuštěna koncepce doživotní ochrany poslance na procesní úrovni a nahrazena modelem ochrany dočasné, vázané na existenci (trvání) poslaneckého mandátu. Došlo tak k přiblížení se principu rovnosti před zákonem s tím, že sledování základního účelu imunity, jímž je ochrana komory před účelově vedeným trestním stíháním v době výkonu mandátu poslance, zůstalo respektováno. Tento nástroj je považován za legitimní proto, že nechrání primárně poslance jako soukromou osobu, ale chrání nezávislý výkon svěřeného mandátu a podílí se na zachování respektu k principu dělby moci. Poslanecká sněmovna jakožto jeden z vrcholných zastupitelských orgánů má být schopna vykonávat své ústavou svěřené funkce, aniž by výkonná nebo soudní moc byla schopna selektivně zasahovat do jejího rozhodování. Popsaná změna z roku 2013 ovšem svědčí o tom, že se ústavodárce pokusil tuto ochranu lépe vyvážit s požadavkem odpovědnosti poslance za své protiprávní jednání. To proporčně lépe odpovídá tomu, že imunita má plnit funkci ochrany Poslanecké sněmovny jako instituce, z důvodu čehož postačí ochrana jednotlivých poslanců pouze po dobu, po kterou je to k ochraně nezávislého výkonu mandátu poslance nezbytné.
Lze se své imunity po odepření vydání přesto vzdát?
Pokud se vrátíme k nedávné situaci, kdy Poslanecká sněmovna na počátku března tohoto roku odmítla udělit souhlas s trestním stíháním dvojice poslanců, jeden z této dvojice se následně v televizní debatě vyjádřil v tom smyslu, že on sám své kolegy poslance o to, aby tímto způsobem v jeho věci hlasovali, nežádal. Motivaci poslance k takovému prohlášení nechme na posouzení každého čtenáře, nemůže však na mysl nepřijít otázka, zda je v takové situaci, kdy žádost o udělení souhlasu s trestním stíháním poslance byla Poslaneckou sněmovnou odmítnuta, možné, aby příslušný poslanec takový hlasováním vyjádřený nesouhlas Poslanecké sněmovny s jeho trestním stíháním svým vlastním úkonem či jednáním platně překlenul a své trestní stíhání ve věci, v níž jej Poslanecká sněmovna odmítla k trestnímu stíhání vydat, přesto umožnil. Hypoteticky.
Odpověď je, zdá se, zřejmá z výše již popsaného, přičemž základní východisko plyne z čl. 27 odst. 4 Ústavy. Ten, mimo jiné, uvádí, že odepře-li komora souhlas, je trestní stíhání po dobu trvání mandátu vyloučeno. Z toho lze patrně dovodit, že český ústavní pořádek nesvěřuje oprávnění disponovat touto překážkou trestního stíhání samotnému poslanci, nýbrž výlučně komoře Parlamentu, zde tedy Poslanecké sněmovně, jejímž je dotčený poslanec členem. Pokud Poslanecká sněmovna udělit souhlas odepřela, nastává Ústavou určený následek spočívající v tom, že trestní stíhání takového poslance je pro daný skutek, pro který bylo vyslovení souhlasu požadováno a Poslaneckou sněmovnou odepřeno, po dobu výkonu příslušného mandátu poslance vyloučeno. S tím, že by mohl poslanec, jehož se žádost o vydání k trestnímu stíhání týkala, takový následek na základě vlastního rozhodnutí zvrátit, Ústava nepočítá.
Článek 27 odst. 4 Ústavy je formulován kogentně a nevymezuje subjektivní právo poslance, s nímž by mohl sám volně disponovat; stanoví toliko procesní podmínku pro jeho trestní stíhání. A tou je souhlas komory, Poslanecké sněmovny. Nestanoví například, že po odepření souhlasu komory nelze v trestním stíhání pokračovat, ledaže by poslanec prohlásil, že na stíhání trvá. Pokud není souhlas Poslaneckou sněmovnou dán, je trestní stíhání příslušného poslance po dobu trvání jeho mandátu bez výjimky vyloučeno. Možnost nahradit souhlas Poslanecké sněmovny při jeho absenci, kterou odepření souhlasu Poslanecké sněmovny s trestním stíhání poslance znamená, souhlasem či jakýmkoliv jiným úkonem poslance, jehož se trestní stíhání má týkat, Ústava nepředpokládá a ani nenabízí.
Tomu odpovídá i smysl příslušné právní úpravy předestřený výše. Článek 27 odstavec 4 Ústavy nezakládá osobní privilegované postavení poslance, byl formulován jako jedna z ústavních garancí parlamentní autonomie a ochrany řádného fungování Poslanecké sněmovny před zásahy jiné moci. Je tedy plně v diskreci Poslanecké sněmovny, jakým konkrétním způsobem svou pravomoc danou článkem 27 odstavcem 4 vykoná, jak rozhodne. Rozhodovací pravomocí je zde nadána Poslanecká sněmovna jako celek, orgán, nikoliv jeden z jejích členů, byť by se jej daná věc, o které je rozhodováno, osobně týkala. Platí, že výsledek rozhodnutí svěřeného Ústavou Poslanecké sněmovně nelze zvrátit rozhodnutím jediného jejího člena, to Ústava nepředpokládá.
Na to koncepčně navazuje také podústavní, a sice zákonná právní úprava, jež potvrzuje, že oprávněným subjektem k rozhodnutí o přípustnosti stíhání poslance je výlučně Poslanecká sněmovna. V § 12 zákona o jednacím řádu je upravena procedura vyslovení souhlasu Poslanecké sněmovny k trestnímu stíhání poslance, zákon nijak nepresumuje, že by poslanec mohl dát se svým stíháním svůj autonomní (procesní) souhlas, vzít zpět účinky usnesení Poslanecké sněmovny a odepření souhlasu nebo vyvolat nové právní následky svým prostým prohlášením o vzdání se imunity. Ani zde tak není definován jakýkoliv mechanizmus umožňující poslanci po odepření udělení souhlasu s trestním stíháním poslance Poslaneckou sněmovnou takový nesouhlas Poslanecké sněmovny fakticky zvrátit a ke svému trestnímu stíhání se za popsaných okolností přes odepření souhlasu Poslanecké sněmovny vydat. Poslanec zde plní roli výhradně objektu, o němž je rozhodováno Poslaneckou sněmovnou.
Svůj význam při posuzování této otázky má rovněž § 11 odst. 1 písm. c/ zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů (dále také jako „trestní řád“). Platí dle něj, že trestní stíhání nelze zahájit, a bylo-li již zahájeno, nelze v něm pokračovat a musí být zastaveno, jde-li, mimo jiné, o osobu, k jejímuž stíhání je podle zákona třeba souhlasu, jestliže takový souhlas nebyl oprávněným orgánem dán, nejde-li o dočasné vynětí nebo není-li trestní stíhání osoby pro nedostatek souhlasu oprávněného orgánu nepřípustné pouze dočasně. Pokud jde o trestní stíhání poslance, oním oprávněným orgánem je právě a pouze Poslanecká sněmovna. Trestní řád za relevantní považuje pouze souhlas oprávněného orgánu, zde Poslanecké sněmovny, nikoliv souhlas osoby, jíž se týká. Ani trestní řád tedy neposkytuje žádnou možnost, jak neudělení souhlasu Poslanecké sněmovny zhojit a ten nahradit například souhlasem samotného poslance, jehož se trestní stíhání týká či týkat má. Navíc, pokud by ji poskytovala, byl by tím velmi pravděpodobně založen rozpor s článkem 27 odstavcem 4 Ústavy. Jak již bylo popsáno výše, ten poskytuje ústavní instrument, jehož zamýšleným účelem není poskytnout osobní výsadu a privilegované postavení poslanci samotnému, ale ochrana komory Parlamentu jako celku před možností potenciálně politicky motivovaného represivního výkonu jiné než zákonodárné složky státní moci. Právě proto je rozhodnutí svěřeno komoře jako celku, přičemž právní následek jednoho z jejích možných rozhodnutí, a sice vyloučení trestního stíhání poslance po dobu výkonu jeho mandátu, je zde navázán výlučně na rozhodnutí komory. Rozhodnutí poslance, které by mělo na možnost či nemožnost trestního stíhání tohoto poslance vliv, není jakkoliv předpokládáno a tím ani připuštěno. Překážka, která je v případě odmítnutí poskytnutí souhlasu s trestním stíháním poslance Poslaneckou sněmovnou založena, není odvozena od vůle samotného poslance, ale od kolektivní vůle komory. Lze mít za to, že je proto jakákoliv následná soukromoprávní dispozice samotného poslance v této věci, byť by se jej věc bezprostředně dotýkala, zapovězena. Lze uzavřít, že ani z hlediska trestního procesu není možné nedostatek souhlasu komory nahradit projevem vůle stíhaného poslance.
Jedinou možností poslance by tak v případě, kdy by po odepření souhlasu Poslanecké sněmovny s jeho trestním stíháním na svém okamžitém trestním stíhání či na jeho pokračování z jakéhokoliv důvodu (jako motivaci si lze například představit pozitivní přínos v politické a morální rovině) trval, bylo vzdát se standardní procedurou a platně svého poslaneckého mandátu. Pak by jeho mandát zanikl a odpadla by překážka založená na základě článku 27 odstavce 4 Ústavy rozhodnutím Poslanecké sněmovny o odepření souhlasu.
Jelikož však situace, jež byla pro zde popsané posouzení premisou, aktuálně reálně nenastala, je výše uvedené zamyšlení vlastně jen úvahou výlučně akademickou.
Shrnutí
Poslanecká imunita, použijeme-li tento ve veřejném prostoru často užívaný termín, zahrnuje v České republice absolutní ochranu poslance pro jeho hlasování v Poslanecké sněmovně a v jejích orgánech, vyloučení jeho trestního stíhání za jeho projevy učiněné tamtéž při současné disciplinární odpovědnosti vůči komoře za tyto projevy, zvláštní režim přestupkové odpovědnosti, podmínění trestního stíhání (ve všech ostatních věcech) souhlasem Poslanecké sněmovny, a nakonec Ústavou omezený režim zadržení poslance. Zákon o jednacím řádu Poslanecké sněmovny pak poskytuje Ústavou vymezeným principům a založeným pravidlům konkrétní procedurální obsah. Nejde o založení osobní privilegovanosti a výsadního postavení poslance, ústavní koncepce má chránit svobodný výkon pravomocí, jimiž je Poslanecká sněmovna nadána, tedy tuto komoru jako celek, a to před v právním státě nežádoucími ingerencemi dalšími složkami státní moci do výkonu moci zákonodárné. Lze ji tak považovat za jednu ze složek známého systému brzd a protivah, s jehož pomocí je v demokratickém právním státě dělena státní moc na zákonodárnou, výkonnou a soudní způsobem, jenž má zajistit její vyvážené rozdělení mezi tyto složky a zabránit zneužití moci jedné z těchto složek na úkor jiné.
Pokud jde o v nedávné době opět připomenuté projednávání žádosti o vyslovení souhlasu Poslanecké sněmovny s trestním stíháním poslance a o případnou možnost poslance odepření souhlasu Poslanecké sněmovny svým rozhodnutím zvrátit, tu Ústava nepředpokládá a lze dovodit, že je zapovězena. Poslanec jistě může veřejně prohlásit, že si přeje být stíhán či aby jeho trestní stíhání okamžitě pokračovalo. Takové prohlášení však může mít význam pouze politický nebo morální. Právní účinky ve smyslu obnovení přípustnosti jeho trestního stíhání mít nemůže, právní úprava na ústavní a odvozeně od toho na zákonné úrovni s takovým účinkem nepočítá. Právními předpisy předpokládané rozhodnutí orgánu veřejné moci nelze zvrátit soukromoprávním projevem vůle osoby, které se týká, není-li taková možnost právními předpisy výslovně stanovena. Pro okamžité pokračování svého trestního stíhání by se musel poslanec vzdát svého poslaneckého mandátu, čímž by Ústavou a rozhodnutím komory založená překážka vylučující trestní stíhání poslance po dobu výkonu jeho mandátu odpadla.
Diskuze k článku ()