Až do dne 7. 11. 2014, kdy nabyla účinnosti novela (zákon č. 230/2014) zákona č. 361/2000 Sb., o silničním provozu (dále jen „o silničním provozu“), nebyl v zákoně o silničním provozu výslovně upraven okamžik zániku odpovědnosti za správní delikt provozovatele vozidla podle § 125f odst. 1, jestliže byla provozovatelem fyzická osoba (dále v textu se termín „provozovatel vozidla“ vztahuje pouze k fyzickým osobám). Cílem tohoto krátkého příspěvku je nabídnout obecná východiska při úvahách o okamžiku zániku odpovědnosti za tento typ správního deliktu, jestliže byl správní delikt spáchán před 7. 11. 2014, tj. před novelizací zákona o silničním provozu, a to se zohledněním aktuální rozhodovací praxe správních soudů. Byť se může zdát toto téma jako neaktuální, opak je pravdou, neboť i v současnosti správním soudům napadají žaloby proti rozhodnutím odvolacích správních orgánů o pokutách za správní delikt provozovatele vozidla spáchaný před 7. 11. 2014.
Podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu se provozovatel vozidla dopustí správního deliktu, jestliže v rozporu s § 10 téhož zákona nezajistí, aby při užití vozidla na pozemní komunikaci byly dodržovány povinnosti řidiče a pravidla provozu na pozemních komunikacích stanovená zákonem o silničním provozu. Do novelizace zákona o silničním provozu zákonem č. 230/2014 byl upraven pouze zánik odpovědnosti za správní delikt provozovatele vozidla, který byl právnickou osobou, a to podle obecných ustanovení o zániku odpovědnosti právnické osoby za správní delikt podle § 125e odst. 3; odpovědnost právnických osob za správní delikt zaniká, jestliže o něm příslušný správní orgán nezahájí řízení do dvou let ode dne, kdy se o něm dozvěděl, nejpozději však do čtyř let, kdy byl spáchán.
Připustíme-li, že odpovědnost provozovatele vozidla za dodržení povinnosti dle § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu ve vztahu ke správnímu deliktu provozovatele vozidla podle § 125f odst. 1 tamtéž, není v rozporu s ústavním pořádkem, jak dovodil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 16. 6. 2016, č. j. 6 As 73/2016-40 (ústavnost takto pojaté právní úpravy dosud nebyla v řízení sp. zn. Pl. ÚS 15/16 o návrhu Krajského soudu v Ostravě na zrušení § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu Ústavním soudem přezkoumána[1]), je nutné určit, k jakému nejzazšímu dni od spáchání správního deliktu lze provozovateli vozidla pravomocně uložit pokutu. Není totiž možné, aby správní orgán mohl za správní delikt provozovatele vozidla uložit pokutu po neomezeně dlouhou dobu; opačný výklad by nutně vedl k zásahu do právní jistoty provozovatele vozidla. Jedním z projevů právní jistoty je nepochybně stanovení zákonných lhůt pro realizaci úkonů správního orgánu vůči účastníkovi správního řízení (mutatis mutandis rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2014, č. j. 9 As 33/2014-53 či nález Ústavního soudu ze dne 21. 9. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 18/14).
V dosavadní praxi správních soudů lze vysledovat dva přístupy, které vedou k překlenutí naznačeného opomenutí[2] zákonodárce. U obou přístupů přitom panuje shoda v tom, že pokutu za správní delikt provozovatele vozidla nelze uložit po neomezeně dlouhou dobu. Zároveň není ani u jednoho z přístupů sporu o tom, že pokuta za správní delikt provozovatele vozidla je „trestem“ ve smyslu čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod[3] – to je zřejmé při aplikaci „Engel kritérií“ podle notoricky známého rozsudku Evropského soudu pro lidská práva ve věci Engel a další proti Nizozemí ze dne 8. 6. 1976, stížnosti č. 5100/71, 5101/71, 5102/71, 5354/72 a 5370/72 a na tento rozsudek navazující judikatury.
Podle rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 27. 4. 2016, č. j. 52 A 100/2015-63, nebylo možné správní delikty provozovatele vozidla do 7. 11. 2014 (tedy do přijetí novely zákona o silničním provozu) projednat z důvodu zániku odpovědnosti za správní delikt, jestliže od spáchání deliktu do jeho pravomocného projednání uplynul více než jeden rok, neboť bylo nutné analogicky aplikovat jednoroční prekluzivní lhůtu dle § 20 odst. 1 zákona č. 200/1900 Sb., o přestupcích (dále jen „o přestupcích“) - aplikaci § 20 odst. 1 zákona o přestupcích per analogiam v těchto případech ostatně aproboval Krajský soud v Hradci Králové již v rozsudku ze dne 25. 2. 2016, č. j. 30 A 80/2015-43 či Krajský soud v Brně v rozsudku ze dne 19. 1. 2017, č. j. 30 A 31/2016-35 (jednotlivé správní delikty byly spáchány více než rok před novelizací zákona o silničním provozu). Pokud však byl správní delikt spáchán sice před 7. 11. 2014, ale k jeho projednání došlo až po dni nabytí účinnosti zmiňované novely zákona o silničním provozu (7. 11. 2014), pak podle rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 27. 4. 2016 se i na tento v minulosti spáchaný správní delikt nově vztahují ustanovení zákona č. 230/2014 Sb. (novely zákona o silničním provozu). Nově se podle § 125e odst. 5 zákona o silničním provozu na odpovědnost fyzické osoby za správní delikt podle § 125f odst. 1 tamtéž vztahují ustanovení o odpovědnosti právnické osoby za správní delikty. Dle rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 27. 4. 2016 novelizované ustanovení § 125e odst. 5 zákona, byť účinné až od 7. 11. 2014, dopadá na správní delikty provozovatelů vozidel, které byly spáchány před tímto datem (odpovědnost za správní delikt zaniká za dva, resp. čtyři roky, od jeho spáchání). Slovy Krajského soudu v Hradci Králové tak „...v důsledku nové právní úpravy, tj. zák. č. 230/2014 Sb., která stanovila pro zánik této odpovědnosti lhůty delší (tj. výše zmíněnou subjektivní dvouroční a objektivní čtyřletou lhůtu) došlo jen k prodloužení již běžící zmíněné jednoroční lhůty, kdy se nejedná o trestnost tohoto jednání, ale jen otázku, jak dlouho lze toto jednání postihnout...“ Ve vztahu k zákazu retroaktivity tedy Krajský soud v Hradci Králové argumentuje s odkazem na nález Ústavního soudu ze dne 21. 12. 1993, sp. zn. ÚS 19/93, tak, že zákaz retroaktivity ve smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod dopadá pouze na samotné „...posouzení trestnosti jednání, nikoli k posouzení doby, po kterou lze trestný čin stíhat...“
Nález Ústavního soudu ze dne 21. 12. 1993, sp. zn. Pl. ÚS 19/93, na který v odůvodnění zmiňovaného rozsudku odkazuje královehradecký soud, se týká specifické problematiky (poslanecký návrh na zrušení zákona č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu a odporu proti němu). Je otázkou, zda je odkaz na tento nález v řešené věci dostatečně přiléhavý. Ústavní soud naopak v aktuálním nálezu ze dne 21. 9. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 18/14, na který také odkazuje Krajský soud v Hradci Králové v předmětném rozsudku, pojímá zákaz retroaktivity ve větším rozsahu. V tomto novějším nálezu Ústavní soud sice připouští, že nepravá retroaktivita je zásadně přípustná, avšak je nutné zachovat hranice únosnosti. Domnívám se, že i při výkladu, podle kterého se zákaz retroaktivity vztahuje pouze na samotnou „trestnost“ jednání v užším slova smyslu a nikoli již na dobu, po kterou lze za kriminalizované jednání uložit trest, je nutné vždy přihlédnout k principu přiměřenosti (únosnosti). I když Nejvyšší správní soud ve shora uvedeném rozsudku dovodil souladnost institutu správního deliktu provozovatele vozidla s ústavním pořádkem, je evidentní, že tento institut představuje výrazný zásah do práv provozovatele vozidla (takřka na samé hranici ústavnosti). Z povahy věci je přitom zřejmé, že provozovatel vozidla není s to zcela zajistit či garantovat dodržování dopravních předpisů řidičem, kterému vozidlo svěřil; navíc zákonné důvody liberace (§ 125f odst. 5) lze využít pouze okrajově. Právě stanovení pravidla (§ 10 odst. 3 zákona o silničním provozu) provozovateli vozidla, které je fakticky nesplnitelné, způsobuje podle Krajského soudu v Ostravě, který předložil Ústavnímu soudu návrh na zrušení § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu, „…rozpor s ústavně chráněnými právy i s principy právnímu státu, k nimž se Česká republika hlásí.“
Podle mého názoru je nutné s dodatečnou úpravou délky prekluzivní lhůty k projednání správního deliktu provozovatele po dni spáchání deliktu nakládat obezřetně a přiměřeně. Domnívám se, že dodatečné prodloužení prekluzivní lhůty k projednání správního deliktu z jednoho roku na dva, resp. čtyři roky, již únosné není; uvedené navíc platí tím spíš, že se pohybujeme v režimu trestání dle čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Správní delikt provozovatele vozidla je odpovědí zákonodárce na stav, kdy správní orgány nebyly schopny identifikovat pachatele přestupků zjištěných prostřednictvím automatizovaného technického prostředku používaného bez obsluhy při dohledu na bezpečnost provozu, resp. pachatele přestupků souvisejících s neoprávněným zastavením nebo stáním (§ 125f odst. 2 písm. a/ zákona o silničním provozu). Za situace, kdy zákonodárce ze správních orgánů sňal břemeno zjišťování skutečného pachatele přestupku (za předpokladu podniknutí nezbytných kroků k – bezvýslednému – zjištění pachatele přestupku podle § 125f odst. 4 zákona o silničním provozu) odporuje obecné představě spravedlnosti, aby byla lhůta k projednání dříve spáchaného správního deliktu provozovatele vozidla nově stanovena v neprospěch provozovatele vozidla. To, že zákonodárce opomněl výslovně upravit prekluzivní lhůtu pro zánik odpovědnosti u správního deliktu provozovatele vozidla, lze přičítat k tíži pouze státu (správním orgánům).
Právě optikou přiměřenosti posuzoval v rozsudku ze dne 2. 3. 2017, č. j. 62 A 205/2015-44, Krajský soud v Brně otázku, zda lze novelizované ustanovení § 125e odst. 5 zákona o silničním provozu aplikovat i na správní delikty provozovatele vozidla spáchané před nabytím účinnosti novely. Krajský soud v Brně konstatoval, že „...výklad žalovaného, podle kterého lze na v minulosti spáchaný správní delikt provozovatele vozidla aplikovat nově stanovenou prekluzivní lhůtu k projednání deliktu, která je vůči adresátům právní normy výrazně přísnější oproti analogicky dovozené obecné jednoroční lhůtě dle zákona o přestupcích, a tedy zjevně nevýhodnější, je nepochybně výkladem nepřiměřeným, a proto nezákonným...“ Podle rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 2. 3. 2017 tak odpovědnost za správní delikt provozovatele vozidla, který byl spáchán před 7. 11. 2014, zaniká vždy do jednoho roku od jeho spáchání (§ 20 odst. 1 zákona o přestupcích).
Vyjma analogického aplikování jednoroční prekluzivní lhůty (§ 20 odst. 1 zákona o přestupcích) by bylo možné uvažovat také o analogické aplikaci úpravy správních deliktů právnických a podnikajících fyzických osob v zákoně o silničním provozu (§ 125e odst. 3). To by však byla analogie použitá v neprospěch provozovatele vozidla, což je v souvislosti s trestním charakterem věci nepřípustné, jak uvedl kupříkladu Krajský soud v Brně v již zmiňovaném rozsudku ze dne 19. 1. 2017, č. j. 30 A 31/2016-35: „…Pakliže ale zákonodárce zcela opomenul otázku zániku odpovědnosti za předmětný správní delikt upravit a pakliže jde v tomto případě o ukládání správní sankce, je současně potřeba s přihlédnutím k zásadě „in dubio pro mitius“ volit takové řešení, jež je pro pachatele nejpříznivější, nejméně zasahující... Takovým řešením je nepochybně analogie se zákonem o přestupcích, jenž stanoví kratší prekluzivní lhůtu.“
V současnosti není sporu o tom, zda odpovědnost za správní delikt provozovatele vozidla zanikla, jestliže k jeho spáchání došlo více než rok před novelizací zákona o silničním provozu (7. 11. 2014). Správní soudy nicméně rozdílně posuzují okamžik zániku odpovědnosti za správní delikt provozovatele vozidla, který byl spáchán méně než rok před novelizací zákona o silničním provozu (7. 11. 2014). V rovině akademické úvahy lze zmínit, že nový zákon č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „nový přestupkový zákon“), který nabývá účinnosti 1. 7. 2017, v § 112 odst. 2 mimo jiné stanoví, že ustanovení dosavadních zákonů (tedy i zákona o silničním provozu) o lhůtách pro zánik odpovědnosti za přestupek nebo jiný správní delikt se ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona nepoužijí – nově je zánik odpovědnosti za „správní delikt“ provozovatele vozidla upraven v § 29 a násl. nového přestupkového zákona. Odpovědnost za přestupek a dosavadní jiný správní delikt však nezanikne dříve, než by uplynula některá ze lhůt podle předchozí věty, pokud k jednání zakládajícímu odpovědnost došlo přede dnem nabytí účinnosti nového přestupkového zákona. Částečnou kodifikací správního trestání v tuzemském právním řádu dojde ke sjednocení pravidel pro zánik odpovědnosti u správních deliktů[4] plynutím času, a nyní řešený výkladový problém či jeho obdoba by v budoucnu již neměl nastat.
Je otázkou, zda § 112 odst. 2 nového přestupkového zákona, podle kterého odpovědnost za přestupek a dosavadní jiný správní delikt nezanikne dříve, než by uplynula některá ze lhůt podle dosavadních zákonů – byť by lhůta pro zánik odpovědnosti podle nového přestupkového zákona byla pro pachatele příznivější – není v konfliktu se zásadami trestního práva. Podstatné je, zda se základní zásady trestání vztahují také na dobu, po kterou lze za zákonem zapovězené jednání uložit trest. Pak by podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2016, č. j. 5 As 104/2013-46, navíc platilo, že rozhoduje-li krajský soud ve správním soudnictví o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, kterým bylo rozhodnuto o vině a trestu za správní delikt v situaci, kdy zákon, kterého bylo použito, byl po právní moci správního rozhodnutí změněn nebo zrušen, je soud povinen přihlédnout k zásadě, že trestnost činu se posoudí a trest ukládá podle právní úpravy, která nabyla účinnosti až poté, kdy byl trestný čin spáchán, je-li to pro pachatele příznivější. Tato kontroverzní úvaha by však přesahovala předmět příspěvku.
Žalovaný proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 2. 3. 2017 podal kasační stížnost a bude tak zajímavé sledovat, jak věc posoudí Nejvyšší správní soud – řízení před Nejvyšším správním soudem je vedeno[5] pod sp. zn. 3 As 84/2017. Výsledný verdikt Nejvyššího správního soudu navíc může být podstatně ovlivněn posouzením ústavnosti celého institutu Ústavním soudem v řízení sp. zn. Pl. ÚS 15/16.
[1] http://www.usoud.cz/projednavane-plenarni-veci/pl-us-1516/
[2] Z rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 19. 1. 2017, č. j. 30 A 31/2016-35: „O opomenutí zákonodárce svědčí i důvodová zpráva k zákonu č. 230/2014 Sb., jež ohledně novely znění § 125e odst. 5 (změna „§ 125d“ za „§125f“) uvádí, že se ‚jedná o nezbytnou legislativně technickou úpravu‘.“
[3] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 11. 2016, č. j. 2 As 249/2016-39.
[4] Návrh zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich a zákona o některých přestupcích (dostupný zde: http://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?o=7&t=929)
[5] http://www.nssoud.cz/mainc.aspx?cls=InfoSoud&kau_id=192134
Diskuze k článku ()