Úvodem
Přestupky a správní trestání obecně totiž tvoří jednu z hlavních agend ochránce. Ochránce byl proto jako připomínkové místo obeslán už ohledně věcného záměru zákona[3], [4] poté ohledně samotného návrhu zákona o odpovědnosti za přestupky[5] a také ohledně návrhu zákona č. 251/2016 Sb., o některých přestupcích; k tomuto návrhu nicméně žádné připomínky nepodal.[6]
Zdá se, že ochránce proti předmětnému zákonu nemá žádné zásadní výhrady a s celkovou koncepcí reformy správního trestání souhlasí. Učinil k ní celkem 18 připomínek, z toho 12 zásadních. Velká většina z nich bohužel zákonodárcem reflektována nebyla. Toto množství připomínek se může na první pohled jevit jako nízké, vzhledem k významu správního trestání (nejen) pro činnost ochránce, ale při bližším zkoumání zjistíme, že ostatní připomínková místa jich také neuplatnila o mnoho více.[7] Z tohoto lze tedy dle mého názoru vyvodit, že nová úprava správního trestání je nikoli jen ochráncem považována za pozitivní změnu. V následujícím textu nehodlám rozebírat všechny ochráncem vznesené připomínky, představím především ty, ke kterým se ochránce vyjadřoval podrobněji.
Konkrétní výhrady ochránce[8]
Co se konkrétních výhrad ochránce týče, nejprve je potřeba zdůraznit, že připomínky ochránce k věcnému záměru a připomínky k vládnímu návrhu zákona o odpovědnosti za přestupky jsou co do svého obsahu z různých důvodů dosti odlišné a byly podávány odlišnými představiteli instituce veřejného ochránce práv – P. Varvařovským a A. Šabatovou. Například P. Varvařovský měl v připomínkách k věcnému záměru zásadní výhrady k úpravě promlčení, kterým nebylo vyhověno, nicméně v připomínkách k návrhu zákona se tyto výhrady už neobjevují. Nově je v nich ale oproti připomínkám k věcnému záměru obsažena výtka ohledně nemožnosti postoupení k jinému místně příslušnému orgánu z důvodu vhodnosti a vypuštění obligatornosti konání ústního jednání. Ačkoli obě tyto připomínky ochránce považoval za zásadní, nebylo jim vyhověno.
Co se zrušení obligatorního ústního jednání týče, ochránce se domnívá, že takováto úprava je jednak nepřípustně zasahující do procesních práv obviněných a jednak zbytečná, protože ze znění návrhu zákona plyne, že bude nutné jednání konat vždy, když o to obviněný požádá. Zde poznamenávám, že takto sice právní úprava byla zamýšlena, ale nakonec byl zákon přijat ve znění: „Správní orgán nařídí ústní jednání na požádání obviněného, je-li to nezbytné k uplatnění jeho práv;…“ (§ 80 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky). Nejenže připomínce ochránce nebylo vyhověno, ale došlo dokonce k ještě hlubšímu zásahu do procesních práv obviněných.
Kromě dále blíže pojednaného zákazu pobytu za velký problém P. Varvařovský i A. Šabatová považovali vztažení osobní působnosti zákona o odpovědnosti za přestupky i na vojáky z povolání a příslušníky bezpečnostních sborů mimo službu. Dle nich řízení vedená služebními funkcionáři nedosahují standardů kladených na běžné správní orgány,[9] takže by bylo vhodné nevyčleňovat z dosahu zákona o odpovědnosti za přestupky jednání těchto osob, kterých se nedopustily v souvislosti s výkonem služby. Zde stojí za to poznamenat, že v textu věcného záměru to takto bylo zamýšleno, v samotném návrhu zákona už ale nikoli a připomínce ochránce v tomto směru nebylo vyhověno. Nová právní úprava odpovědnosti za přestupky se tedy nevztahuje na služební funkcionáře (nejen) mimo službu.
Za velký úspěch ochránce ovšem lze považovat to, že z navrhovaného zákona byla vyškrtnuta sankce zákazu pobytu. Zákaz pobytu je poměrně novou sankcí, která byla do zákona o přestupcích zavedena ke dni 1. 1. 2013.[10], [11] Už tehdy vzbuzovala značné kontroverze a P. Varvařovský, tehdejší veřejný ochránce práv, se ještě před přijetím příslušné novely mnohokrát neúspěšně snažil dosíci, aby do úpravy správního trestání zavedena nebyla.[12] Zákaz pobytu jako správní sankce byl (nejen) ochráncem považován za protiústavní a v praxi obtížně aplikovatelný[13]. Z tohoto důvodu je tato připomínka ochránce jednoznačně nejobsáhlejší a nejpodrobnější, a považuji proto za vhodné ji blíže rozebrat. Za zmínku stojí, že právě kvůli kontroverznosti této sankce a výhradám k ní nebyla zařazena do věcného záměru zákona o odpovědnosti za přestupky. Předkladatelé zákona se totiž domnívali, že tato sankce bude s největší pravděpodobností brzy posuzována Ústavním soudem, rozhodli se proto zákaz pobytu případně zařadit až do paragrafového znění textu, za podmínky, že nebude Ústavním soudem prohlášen za protiústavní.
Ústavní soud se sice novelou zavádějící předmětnou sankci zabýval, nicméně napadeno bylo pouze ustanovení o účinnosti novely, nikoli zákaz pobytu, jakkoli se veřejný ochránce práv ve svém vyjádření k řízení cítil povinován vyjádřit své pochybnosti o ústavnosti této sankce.[14] Zákaz pobytu proto byl do paragrafového znění vložen, proti čemuž vznesl silné protesty nejen ochránce, ale i ministr pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu, předseda Legislativní rady vlády, vedoucí Úřadu vlády ČR, Ministerstvo spravedlnosti a sama Legislativní rada vlády.[15] Z toho důvodu se vláda rozhodla sankci zákazu pobytu ze zákona vypustit.[16]
Důvody, pro které je považován zákaz pobytu jakožto správní sankce za protiústavní, lze shrnout tak, že zákaz pobytu je považován za rozporný s čl. 4 odst. 4 ve spojení s čl. 14 odst. 1 a 3 Listiny základních práv a svobod[17] a s čl. 2 odst. 1 a 3 Protokolu č. 4 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod[18], které se zabývají svobodou pohybu a pobytu, a dále nevyhovující testu proporcionality, a to už v jeho druhém kroku, konkrétně v testu potřebnosti. Dle ochránce lze stejného cíle dosáhnout např. pomocí efektivní dlouhodobé sociální práce s pachateli či uložením mírnějšího zásahu, např. v podobě omezujícího opatření.
Ochránce dále ještě dodává, že zákaz pobytu je v praxi realizován především za účelem přesunu „problémových“ osob z jedné obce na území obce jiné. Přesunutím problému na jiné území totiž problém nezmizí, ale naopak hrozí, že vznikne i na území, kde se předtím nevyskytoval, uložením této sankce za účelem ochrany veřejného pořádku v určitém místě tak může být narušen veřejný pořádek v místě jiném. Podle něj tedy sankce zákazu pobytu nenaplňuje tzv. nultý krok v testu proporcionality, tj. test legitimity.[19]
Pouze doporučující, neúspěšnou připomínku učinil ochránce ke změně terminologie u zvláštních druhů řízení, konkrétně k zavedení příkazového bloku, který nahrazuje současné blokové řízení. Dle něj jsou rozdíly v těchto dvou druzích řízení minimální a veřejnost již je na předchozí pojmosloví zvyklá, není tedy důvod v tomto směru úpravu měnit. Další připomínka ochránce, které nebylo vyhověno, tentokrát zásadní, se vztahuje k nahrazení návrhových přestupků vydáním souhlasu k zahájení řízení o přestupku osobou přímo poškozenou jeho spácháním. Jedná se o další novinku oproti věcnému záměru a ochránce shledával jako závadné to, že osoba vydávající souhlas nebude mít status účastníka řízení, a bude tak připravena o práva, která z tohoto statusu plynou. Zbývající výhrady ochránce k věcnému záměru i návrhu zákona se týkaly například příkazu, oznamování přestupků (už není výslovně upravena možnost fyzických a právnických osob oznamovat přestupky) a novým institutům určeným ke zmírnění sankce.
Závěr
Ač je reforma správního trestání v České republice realizována poměrně obsáhlými právními předpisy, konkrétně zákonem o odpovědnosti za přestupky a zákonem o některých přestupcích, byl k ní v legislativním procesu učiněn ze strany ochránce a jiných připomínkových míst spíše nižší počet připomínek. To indikuje myšlenku, že ochránce k nové koncepci správního trestání nemá větších výhrad a že se jedná o reformu kvalitní.
Nejzásadnější výhrada ochránce k návrhu zákona o odpovědnosti za přestupky se týkala sankce zákazu pobytu, o jejíž zrušení bojoval i v rámci současné právní úpravy. Vzhledem k tomu, že nemalé výhrady vůči ní se objevily i z jiných míst, byl nakonec zákaz pobytu z textu návrhu zákona o odpovědnosti za přestupky vyškrtnut, což lze považovat za význačný úspěch ochránce. Neuspěl naopak například u vypuštění obligatornosti ústního jednání, úpravy promlčení odpovědnosti za přestupek, vyloučení osobních funkcionářů mimo službu z působnosti zákona a novým institutem vydání souhlasu k zahájení řízení o přestupku osobou přímo dotčenou jeho spácháním.
[1] Zákon č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich.
[2] Zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů.
[3] Věcný záměr zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (zákon o přestupcích). In: Aplikace ODok [online databáze]. Vláda ČR, © 2016 [cit. 22. 11. 2016]. Dostupné z: https://apps.odok.cz/veklep-detail?p_p_id=material_WAR_odokkpl&p_p_lifecycle=0&p_p_state=normal&p_p_mode=view&p_p_col_id=column-1&p_p_col_count=3&_material_WAR_odokkpl_pid=RACK8ZUC5Q11&tab=detail
[4] Připomínky veřejného ochránce práv k Věcnému záměru zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (zákon o přestupcích). In: Aplikace ODok [online databáze]. Vláda ČR, © 2016 [cit. 22. 11. 2016]. Dostupné z: https://apps.odok.cz/veklep-detail?p_p_id=material_WAR_odokkpl&p_p_lifecycle=0&p_p_state=normal&p_p_mode=view&p_p_col_id=column-1&p_p_col_count=3&_material_WAR_odokkpl_pid=RACK8ZUC5Q11&tab=remarks
[5] Připomínky veřejné ochránkyně práv k návrhu zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. In: ESO [online databáze]. Veřejný ochránce práv, © 2016 [cit. 22. 11. 2016].
[6] Aplikace ODok [online databáze]. Vláda ČR, © 2016 [cit. 22. 11. 2016]. Dostupné z: https://apps.odok.cz/veklep-detail?p_p_id=material_WAR_odokkpl&p_p_lifecycle=0&p_p_state=normal&p_p_mode=view&p_p_col_id=column-1&p_p_col_count=3&_material_WAR_odokkpl_pid=KORN9N5FWADS&tab=detail
[7] Srov. informace z databáze Aplikace ODok, dostupné z: https://apps.odok.cz/veklep-detail?p_p_id=material_WAR_odokkpl&p_p_lifecycle=0&p_p_state=normal&p_p_mode=view&p_p_col_id=column-1&p_p_col_count=3&_material_WAR_odokkpl_pid=KORNA9UBSAY9&tab=remarks
[8] Připomínky ochránce představené v následujícím textu pochází z Připomínek veřejného ochránce práv k Věcnému záměru zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (zákon o přestupcích) (viz pozn. č. 4) a Připomínek veřejné ochránkyně práv k návrhu zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (viz pozn. č. 5), pokud nebude výslovně uveden jiný zdroj.
[9] Na tento problém ochránce upozornil i ve své souhrnné zprávě z roku 2013. In: PŘIDAL, Miroslav (ed.): Souhrnná zpráva o činnosti veřejného ochránce práv za rok 2013 [online]. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2014. s. 42 [cit. 30. 11. 2016]. Dostupné z: http://www.ochrance.cz/fileadmin/user_upload/zpravy_pro_poslaneckou_snemovnu/Souhrnna-zprava_2013_PDF_A.pdf
[10] Zákonem č. 494/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění zákona č. 306/2009 Sb., a některé další zákony, ve znění nálezu Ústavního soudu č. 22/2014 Sb.
[11] Z toho důvodu také není pojednána ve sborníku ochránce Přestupky, neboť tento vyšel v průběhu roku 2012. Viz VARVAŘOVSKÝ, Pavel a kol. Přestupky. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv ve spolupráci s Wolters Kluwer ČR, 2012, 254 s. ISBN 978-80-7357-945-6.
[12] Vyjádření ochránce pro Ústavní soud ze dne 7. 6. 2013, sp. zn. 6/2013/SZD.
[13] Podmínkami aplikace této sankce se ochránce podrobně zabýval ve své zprávě o šetření ze dne 7. 6. 2013, sp. zn. 7738/2014/VOP/IK.
[14] Nález Ústavního soudu ze dne 12. 11. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 22/13.
[15] Stanovisko Legislativní rady vlády ze dne 4. 6. 2015, č. j. 252/15.
[16] Viz usnesení vlády ze dne 1. 7. 2015, č. 515.
[17] Usnesení č. 2/1993 Sb., o vyhlášení LISTINY ZÁKLADNÍCH PRÁV A SVOBOD jako součásti ústavního pořádku České republiky, ve znění pozdějších předpisů.
[18] Sdělení 209/1992 Sb., Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod ve znění protokolů č. 3, 5 a 8, ve znění pozdějších předpisů.
[19] Zde považuji za vhodné dodat, že je tedy otázkou, zda zákaz pobytu vyhovuje i klasickému prvnímu kroku testu proporcionality, kterým je test vhodnosti (tj. zda zvolené opatření vůbec umožňuje dosáhnout sledovaného cíle, kterým je v tomto případě ochrana veřejného pořádku).
Diskuze k článku ()