Nejvyšší kontrolní úřad jako garant transparentnosti veřejného hospodaření: ústavní postavení, limity a kontrolní praxe (I. část)

Kontrolní orgán bez exekutivní moci

Nejvyšší kontrolní úřad (dále jen „NKÚ“ nebo „Úřad“) představuje v českém ústavním systému instituci sui generis, jejíž role je z hlediska transparentnosti veřejného hospodaření nezastupitelná, avšak pro širokou (a převážně tedy laickou) veřejnost stále poněkud hůře uchopitelná oproti jiným institucím. NKÚ samozřejmě není součástí žádné ze tří tradičních složek státní moci, nepodléhá vládě ani zákonodárným sborům. Jeho kontrolní závěry každoročně přinášejí bohužel znepokojivá zjištění o tom, jak stát hospodaří s prostředky daňových poplatníků.

Jistá paradoxnost postavení NKÚ spočívá v tom, že disponuje nástroji k odhalování pochybení, avšak není nadán pravomocí tato pochybení sankcionovat. Jak již před mnoha lety konstatoval Ústavní soud, závěry kontrolní činnosti jsou totiž primárně informativní a doporučující povahy, přičemž nemají charakter exekučního titulu.[2] Přesto jeho význam spočívá ve schopnosti autoritativně zjišťovat skutečnosti a následně o nich informovat veřejnost. Tím se Nejvyšší kontrolní úřad stává nepřehlédnutelnou institucí, která významně přispívá ke zvyšování transparentnosti veřejné správy, případně se o to v rámci svých zákonných pravomocí soustavně snaží.

Tento článek usiluje o ucelenější pohled na tento Úřad – od jeho ústavního zakotvení a historických kořenů přes rozbor konkrétní kontrolní praxe až po jistou reflexi aktuálního legislativního vývoje z přelomu let 2025 a 2026, který přináší dosud největší potenciální rozšíření pravomocí NKÚ. Vzhledem k rozsahu tématu je text rozdělen do dvou částí. První část se zabývá ústavním postavením Úřadu, povahou jeho nezávislosti a rozsahem kontrolní působnosti včetně jejích limitů, které jsou dále ilustrovány na vybraných kontrolních akcích z posledních let. Druhá část se pak věnuje aktuálnímu legislativnímu vývoji, zejména připravovanému rozšíření kontroly na veřejnoprávní média, a úvahám de lege ferenda.

Ústavní zakotvení a s tím související nezávislost NKÚ

NKÚ má samostatné zakotvení v Ústavě České republiky, konkrétně v hlavě páté, článku 97. Právě toto ústavní ukotvení – mimo tradiční trojici mocí zákonodárné, výkonné a soudní – je základem jeho deklarované nezávislosti. Ústava definuje NKÚ jako nezávislý orgán, aniž by explicitně stanovila, vůči komu tato nezávislost směřuje. Jak k tomu uvádí Filip, tato formulace představuje významný posun oproti předchozím právním úpravám a musí být vždy interpretována ve vztahu k výkonu kontrolní funkce.[3] V praxi to znamená, že NKÚ nepodléhá pokynům jiných státních orgánů, které mu nemohou nařizovat u koho, jakým způsobem a kdy má kontrolu provádět.

Nezávislost NKÚ je v českém právním řádu posílena souborem institucionálních a finančních záruk. Úřad disponuje vlastní samostatnou rozpočtovou kapitolou, jeho majetek nemůže být Ministerstvem financí jednostranně odňat a odměňování prezidenta, viceprezidenta a členů je stanoveno zvláštním zákonem, nikoli rozhodnutím vlády.[4] Dalším prvkem je rovněž kolektivní princip rozhodování, totiž o plánování a závěrech kontrolních akcí rozhodují Kolegium a senáty, nikoli jednotlivci, čímž je potlačen prostor pro individuální zaujatost nebo vnější tlak.[5]

Je však nezbytné zdůraznit, že tato nezávislost má jinou povahu než nezávislost moci soudní. NKÚ nemá oprávnění odmítnout aplikaci podzákonného předpisu pro jeho rozpor se zákonem ani iniciovat přezkum ústavnosti právních předpisů u Ústavního soudu. Jak ale trefně upozorňuje Pouperová, orgán vykonávající vnější kontrolu nemůže být nikdy zcela nezávislý, neboť je vždy součástí struktury veřejné či státní moci.[6] Současně tzv. Limská deklarace, která představuje velmi důležitý mezinárodní standard pro nejvyšší kontrolní instituce obecně, sama konstatuje, že absence jakéhokoli dohledu nad nejvyšší kontrolní institucí by postrádala smysl a představovala by riziko zneužití pravomocí.[7]

Navíc je někdy diskutována otázka, zda NKÚ konstituuje samostatnou, tzv. čtvrtou složku státní moci. Tzv. „kvadrialistické“ teorie, které kontrolní činnost chápou jako další složku státní moci, mají své zastánce,[8] nicméně převažující názor, zastoupený například Klímou toto odmítá s odůvodněním, že Úřad postrádá přímé mocenské nástroje vůči jiným vrcholným orgánům a právní řád nijak nezakotvuje závazné právní důsledky, jež by z kontrol musely vyplývat.[9]

Ústavní rámec kontrolní působnosti

NKÚ vykonává kontrolu ve dvou ústavně vymezených oblastech: kontrole hospodaření se státním majetkem a kontrole plnění státního rozpočtu (čl. 97 odst. 1 Ústavy). Veškerá kontrolní činnost Úřadu musí nutně spadat do jedné z těchto kategorií. Zákonodárce v § 3 zákoně o Nejvyšším kontrolním úřadu (dále jen „NKÚZ“) ponechal prostor pro podrobnější právní úpravu, avšak nemůže prostřednictvím změn tohoto ustanovení rozšířit kontrolní pravomoc nad rámec Ústavou stanovené působnosti.[10]

Konkrétně ale NKÚ kontroluje státní závěrečný účet, plnění státního rozpočtu, nakládání s prostředky poskytnutými ze zahraničí včetně fondů EU, zadávání veřejných zakázek a hospodaření s dotacemi. Výjimku tvoří územní samosprávné celky, jejichž hospodaření NKÚ kontroluje toliko v omezeném rozsahu při nakládání se státními dotacemi nebo při zadávání veřejných zakázek financovaných ze státního rozpočtu.

Absence exekutivních pravomocí

Podstatnou slabinou NKÚ je absence exekutivních pravomocí. Úřad může identifikovat pochybení a nedostatky, avšak nemá nástroje k vynucení nápravy. Kontrolní závěry jsou ryze doporučující povahy a kontrolované subjekty je mohou de facto ignorovat bez jakéhokoli přímého právního postihu. Jak uvádí Kopecký, kontrolní protokoly a závěry nemají charakter správních rozhodnutí, jimiž by bylo autoritativně zasaženo do práv či povinností kontrolovaných subjektů.[11]  Jedinými „přímými“ sankcemi, kterými NKÚ disponuje, jsou pořádkové pokuty za maření samotného průběhu kontroly (§ 28 NKÚZ), nikoli sankce za zjištěná věcná pochybení. Tato skutečnost vede Jurčíka k poněkud cynickému, leč věcnému komentáři, že právě z tohoto důvodu si vrcholní političtí představitelé z kontrolních zjištění NKÚ, byť se týkají orgánů, v jejichž čele stojí, nic nedělají, a spíše se je snaží relativizovat.[12]

Dopad kontroly navzdory absenci donucení

Přesto je třeba odmítnout zjednodušující závěr, že bez exekutivních pravomocí je kontrolní role NKÚ marginální. Úřad minimálně působí jako jistý katalyzátor veřejné a politické diskuse prostřednictvím povinné publikace kontrolních závěrů ve Věstníku NKÚ. Tato nucená transparentnost spouští řetězec dalších mechanismů: závěry slouží jako podklad pro parlamentní kontrolu, velmi často stávají se zdrojem pro média a občanskou společnost a mohou iniciovat řízení jiných státních orgánů, například Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Jak totiž potvrdil Nejvyšší soud, kontrolní závěr může mít i přímé právní důsledky – může například zakládat vědomost státního orgánu o možném bezdůvodném obohacení, a tím i určovat počátek běhu promlčecí lhůty.[13]

Z kontrolní praxe – některé „odhalené“ systémové nedostatky napříč sektory

Rozbor vybraných kontrolních závěrů NKÚ z posledních let odhaluje několik opakujících se, vzájemně provázaných slabin ve fungování veřejné správy.

A) Armádní zakázky: selhání plánování a logistiky

Kontrolní akce NKÚ č. 18/02, zaměřená na hospodaření Ministerstva obrany (MO) s nemovitým majetkem odhalila, že v květnu 2018 disponovalo MO nevyužívanými nemovitostmi v hodnotě přes 6,5 miliardy Kč – tedy 11,4 % celkové hodnoty nemovitého majetku – přičemž roční náklady na jejich správu a údržbu přesahovaly desítky milionů korun. Zároveň plánovaná modernizace prioritních vojenských areálů neprobíhala podle schválených harmonogramů.[14]

Navazující kontrolní akce č. 19/13, věnovaná obrněné technice prokázala, že průměrné zpoždění investičních akcí dosáhlo dokonce 16 měsíců a provozuschopnost techniky se dlouhodobě pohybovala hluboko pod stanovenou hranicí 85 %, u modernizovaných tanků klesla v průměru pod 43 %, u vozidel KBVP a KOT pod 70 %.[15]

Příznačným projevem nehospodárnosti bylo, že cena pořízení velitelsko-štábních vozidel vzrostla v průběhu jednání o 60 % na více než 2 miliardy Kč, přičemž technické zhodnocení jednoho z lehkých obrněných vozidel za téměř 86 milionů Kč paradoxně vedlo ke snížení jeho bojové hodnoty.[16] Nejznepokojivějším zjištěním však zůstává výsledek následné „prověrky“ z roku 2024, totiž že ze 11 opatření přijatých k nápravě dříve zjištěných nedostatků nebyla čtyři splněna vůbec a dvě pouze částečně.[17] Navzdory (tehdy) rekordnímu rozpočtu resortu obrany ve výši 159 miliard Kč v roce 2024 tak systémové problémy přetrvávají. Výroční zpráva NKÚ za rok 2024 v této souvislosti upozorňuje, že prostředky směřují primárně do velkých akvizic, zatímco jiné složky armády zůstávají technologicky zastaralé a kapacitně nedostatečné.[18]

B) Dálniční infrastruktura: opakovaná selhání a souhrnná zpráva z roku 2026

Oblast dopravní infrastruktury poskytuje jeden z nejnázornějších příkladů toho, jak kontrolní zjištění NKÚ narážejí na nedostatečnou systémovou odezvu.

Kontrolní akce č. 21/37 prověřila modernizaci dálnice D1 v úseku Mirošovice–Kývalka, do níž stát a EU investovaly celkem 28,1 miliardy korun. Přes tuto investici zůstala modernizace nedokončená, devět mostů a tři nadjezdy byly stále ve špatném technickém stavu, NKÚ evidoval 605 reklamovaných závad na 13 z 20 modernizovaných úseků a systém evidence vad fungoval chaoticky s neúplnou a mnohdy rozpornou dokumentací.[19] Jak k tomu v rozhovoru vystihl prezident NKÚ Miloslav Kala, dálnice je vizitkou země a v tomto případě vypovídá o selhání kontrolních mechanismů na straně ŘSD.[20]

Naopak kontrola výstavby dálnice D35[21] pak odhalila chronický problém zdlouhavosti – přípravná fáze trvá v průměru 12 let, do května 2023 bylo dokončeno pouze 90 km z plánovaných 210 km a náklady vzrostly oproti plánům z roku 2017 o 7,6 miliardy Kč, tedy o 24 %.[22]

Dosavadní zjištění shrnul NKÚ v červnu 2026 souhrnnou zprávou o investiční politice státu za léta 2020 až 2025. NKÚ v ní konstatuje, že stát vydává na investice každoročně stovky miliard korun, jen v roce 2025 to bylo přes 400 mld. Kč, a přesto v řízení veřejných investic dlouhodobě selhává. Rozhodování o investicích je roztříštěné, nekoordinované a často odtržené od reálných potřeb, finančních možností i měřitelných přínosů. Jako ilustraci neefektivity uvádí NKÚ vývoj cen dálniční výstavby – zatímco za jeden kilometr dálnice zprovozněné v roce 2020 stát zaplatil v průměru téměř 275 milionů Kč, v roce 2024 to bylo již 505 milionů Kč, tedy nárůst o téměř 84 %, který podle Úřadu nelze přičítat výhradně inflaci nebo technologické náročnosti.[23]

Tato zpráva je pozoruhodná i svým formátem, namísto tradičního kontrolního závěru k jedné akci jde o syntetizující dokument, který sleduje opakující se systémové selhání napříč mnoha kontrolami. NKÚ tak tímto de facto přechází od reaktivního konstatování až k do jisté míry proaktivní argumentaci pro strukturální reformu veřejného investování.

Vše výše zmíněné bohužel stvrzuje, že NKÚ nefunguje jako kontrolor daňových dokladů, ale slouží jako hlavní analyticko-diagnostický orgán, čímž odhaluje systémová selhání státu. Prověřováním miliardových projektů úřad exaktně mapuje bohužel chronické prodražování, zdlouhavou přípravu a chaotické řízení investic, čímž veřejné správě nastavuje zrcadlo. Zásadní součástí jeho práce jsou navíc i zpětné prověrky, které – jak ukazuje příklad nerealizovaných opatření v armádě či přetrvávající vady na dálnici D1 – usvědčují stát z toho, že svá pochybení často ignoruje a dlouhodobě postrádá schopnost zjednat skutečnou nápravu.

Shrnutí první části

Dosavadní výklad ukazuje NKÚ jako instituci vnitřně rozpornou. Na jedné straně jde o orgán vybavený ústavní zárukou nezávislosti, samostatnou rozpočtovou kapitolou a kolegiálním způsobem rozhodování, tedy o instituci, které nelze nařídit, koho, kdy a jakým způsobem má kontrolovat. Na straně druhé jde o orgán, jehož činnost končí zveřejněním kontrolního závěru ve Věstníku a jehož doporučení mohou kontrolované subjekty bez přímého právního postihu ignorovat. Tento nepoměr mezi kvalitou zjištění a slabou vymahatelností jejich důsledků není okrajovou technickou vadou, ale spoluurčuje reálnou váhu celého systému vnější kontroly veřejného hospodaření.

Rozebrané kontrolní akce tento závěr spíše potvrzují. Ať už jde o nevyužívaný nemovitý majetek Ministerstva obrany, o nesplněná nápravná opatření odhalená následnou prověrkou z roku 2024, o stovky reklamovaných vad na modernizované dálnici D1, nebo o téměř dvojnásobný nárůst ceny za kilometr dálnice mezi lety 2020 a 2024, ve všech případech platí totéž: problémem není schopnost státu pochybení zjistit a popsat, ale jeho neschopnost – a zdá se, že leckdy i neochota – na zjištěné reagovat. NKÚ v tomto smyslu působí spíše jako nástroj diagnostický než jako nástroj nápravy.

Právě proto je podstatné, co se s postavením Úřadu děje na úrovni ústavní. Druhá část článku se zaměří na aktuální legislativní vývoj z přelomu let 2025 a 2026, tedy především na ústavní novelu rozšiřující kontrolní působnost NKÚ na hospodaření České televize a Českého rozhlasu a na její spojení se zrušením koncesionářských poplatků. Na to navážou úvahy de lege ferenda o žádoucí podobě právní úpravy a celkové zhodnocení role Úřadu v českém ústavním systému.

Pokračování článku naleznete na Právním prostoru v nejbližších dnech.

---

[1] Článek vychází z diplomové práce autora na téma „Nejvyšší kontrolní úřad a jeho role v návaznosti na transparentnost hospodaření veřejné správy“, z roku 2025 obhájené na Právnické fakultě Univerzity Palackého v Olomouci. Text je publikován ve dvou částech; toto je část první.

[2] Usnesení Ústavního soudu ČR ze dne 6. 1. 2001, sp. zn. II. ÚS 451/2000, bod 7.

[3] FILIP, Jan. In: BAHÝĽOVÁ, Lenka a kol. Ústava České republiky. Komentář. Praha: Linde, 2010, s. 1326.

[4] MIKULE, Vladimír, SUCHÁNEK, Radoslav. In: SLÁDEČEK, Vladimír. Ústava České republiky: komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 1140–1141.

[5] FIALA, Zdeněk, HORZINKOVÁ, Eva. Správní právo hmotné. Obecná část. 4. vydání. Praha: Leges, 2019, s. 146.

[6] POUPEROVÁ, Olga. In: BARTOŇ, Michal a kol. Kontrolní mechanismy fungování veřejné správy. Olomouc: Periplum, 2009, s. 164.

[7] CUPALOVÁ, Marcela. Parlamentní kontrola hospodaření nejvyšších kontrolních institucí ve vybraných zemích EU. Politologický časopis, 2010, roč. 17, č. 3, s. 268–269.

[8] FILIP, Jan. Vybrané kapitoly ke studiu ústavního práva. Brno: Václav Klemm, 2011, s. 252.

[9] KLÍMA, Karel. Ústavní právo. 4. vydání. Plzeň: Aleš Čeněk, 2010, s. 567.

[10] Srov. nález Ústavního soudu ze dne 18. 10. 1995, sp. zn. Pl. ÚS 26/94, bod 3.

[11] KOPECKÝ, Martin. Správní právo. Obecná část. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2023, s. 458.

[12] JURČÍK, Radek. Veřejné zakázky a koncese. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2014, s. 932.

[13] Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 28. 3. 2012, sp. zn. 28 Cdo 685/2011, bod 7.

[14] NKÚ. Kontrolní závěr z kontrolní akce č. 18/02: Nemovitý majetek a peněžení prostředky státu související s tímto majetkem určené na zabezpečování úkolů Armády České republiky online]. Praha: Nejvyšší kontrolní úřad, 2018. Dostupné z: https://www.nku.cz/assets/kon-zavery/k18002.pdf.

[15] NKÚ. Kontrolní závěr z kontrolní akce č. 19/13. Nejvyšší kontrolní úřad. Kontrolní závěr z kontrolní akce č. 19/13: Obrněná technika Armády České republiky online]. Praha: Nejvyšší kontrolní úřad, 2020. Dostupné z: https://www.nku.cz/assets/kon-zavery/K19013.pdf.

[16] Tamtéž.

[17] NKÚ. Kontrolní závěr z kontrolní akce č. 23/30: Hospodaření se státním majetkem a vynakládání peněžních prostředků státního rozpočtu v kapitole Ministerstva obrany v oblastech, ve kterých byly zjištěny nedostatky v kontrolních akcích č. 18/02, č. 18/17, č. 19/13 a č. 19/20 [online]. Praha: Nejvyšší kontrolní úřad, 2024. Dostupné z: https://www.nku.cz/assets/kon-zavery/K23030.pdf.

[18] NKÚ. Výroční zpráva NKÚ za rok 2024. Praha: NKÚ, 2025, s. 50. Dostupné z: https://www.nku.cz/assets/publikace-a-dokumenty/vyrocni-zprava/vyrocni-zprava-nku-2024.pdf.

[19] NKÚ. Kontrolní závěr z kontrolní akce č. 21/37 – Peněžní prostředky státu a Evropské unie určené na modernizaci dálnici D1 [online]. Praha: Nejvyšší kontrolní úřad, 2023. Dostupné z: https://www.nku.cz/assets/konzavery/ k21037.pdf](https://www.nku.cz/assets/konzavery/k21037.pdf).

[20] ŠŤASTNÝ, Ondřej. Zkritizovali opravu D1: Ta dálnice je vizitka České republiky, říká šéf NKÚ [online]. seznamzpravy.cz, 27. května 2023 [cit. 1. června 2025]. Dostupné z: https://www.seznamzpravy.cz/clanek/domaci-zivot-v-ceskuzkritizovali- opravu-d1-ta-dalnice-je-vizitka-ceske-republiky-rika-sef-nku-231547](https://www.seznamzpravy.cz/clanek/domaci-zivot-v-ceskuzkritizovali-%20opravu-d1-ta-dalnice-je-vizitka-ceske-republiky-rika-sef-nku-231547).

[21] Dálnice D35 je důležitým prvkem dopravní infrastruktury ČR. Její výstavba začala již v 70. letech 20. století, ale oproti původním plánům (dokončení do roku 2005) se termín posunul až na rok 2030.

[22] NKÚ. Kontrolní závěr z kontrolní akce č. 22/08: Peněžní prostředky státu a Evropské unie určené na výstavbu dálnice D35 [online]. Praha: Nejvyšší kontrolní úřad, 2024. Dostupné z: https://www.nku.cz/assets/konzavery/ K22008.pdf](https://www.nku.cz/assets/konzavery/K22008.pdf).

[23] NKÚ. Investiční politika státu z pohledu kontrol zaměřených na dopravní infrastrukturu (souhrnná zpráva za období let 2020 až 2025) Praha: NKÚ, [online]. Praha: Nejvyšší kontrolní úřad, 2026. Dostupné z: https://www.nku.cz/assets/publikace-a-dokumenty/ostatni-publikace/souhrnna-zprava-nku-investicni-politika-statu-2026.pdf](https://www.nku.cz/assets/publikace-a-dokumenty/ostatni-publikace/souhrnna-zprava-nku-investicni-politika-statu-2026.pdf).