Náhrada škody státu: stát jako jeden majetkový celek

V aktuální praxi státních orgánů ČR se objevuje snaha vymáhat jako škodu po zaměstnancích, či jiných fyzických osobách částky, které musí jedna organizační složka státu zaplatit druhé, popř. částku, kterou státní příspěvková organizace musí „odvést“ jinam do státního rozpočtu. Z aktuální judikatury Nejvyššího soudu však vyplývá, že majetek státu je pro účely náhrady škody jeden celek: interní přesuny prostředků v rámci státu nejsou skutečnou škodou.

Stát jako jeden majetkový celek

V doktríně i judikatuře se prosazuje výklad, podle něhož je majetek státu pro účely náhrady škody chápán jako jednotný celek, a nikoli jako soubor oddělených, vzájemně si konkurujících rozpočtů jednotlivých ministerstev, úřadů či jiných organizačních složek. Tento přístup odpovídá tomu, že stát vystupuje navenek jako jediný právní subjekt, jehož majetek je soustředěn zejména ve státním rozpočtu, případně v dalších složkách veřejného majetku.

Z praktického hlediska to znamená, že při posuzování vzniku škody je rozhodující dopad na majetek státu jako celku, nikoli jen interní účetní či rozpočtové přesuny mezi jednotlivými složkami.

Pokud se prostředky pouze „přelijí“ z jedné kapitoly do druhé nebo z jedné organizační složky do státního rozpočtu, aniž by stát jako celek o majetek přišel, škoda ve smyslu civilního ani trestního práva nevzniká.

Judikatura: rozpočtová kázeň a „škoda“ uvnitř státu

Tento závěr ilustruje rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 17. 4. 2019, sp. zn. 21 Cdo 5190/2017. V projednávané věci musela jedna organizační složka státu zaplatit jiné organizační složce státu odvod za porušení rozpočtové kázně v důsledku pochybení svého zaměstnance. „Poškozená“ složka státu následně uplatnila proti zaměstnanci nárok na náhradu této částky jako škody.

Nejvyšší soud tento postup odmítl a zdůraznil, že:

zaplacením sankčního odvodu za porušení rozpočtové kázně byly peněžní prostředky odvedeny opět do státního rozpočtu, tedy „zpět“ do majetku státu jako celku.
Šlo tak pouze o přesun finančních prostředků uvnitř státu, nikoli o jejich definitivní ztrátu.
=> Proto se majetek státu nezmenšil a žalobkyni jako zaměstnavateli tvrzená škoda nevznikla.

Stejný závěr učinil Nejvyšší soud také v rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 4. 12. 2017, sp. zn. 31 Cdo 2764/2016, který se týkal sankce za porušení pravidel při zadávání veřejné zakázky. I zde šlo o situaci, kdy sankce dopadala na jednu složku státu, ale z hlediska celku šlo opět jen o přesun prostředků v rámci veřejných rozpočtů, nikoli o zmenšení majetku státu.

Praktické důsledky pro vymáhání škody po zaměstnancích státu

Pro státní zaměstnavatele má uvedená judikatura zásadní dopad. Pokud v důsledku pochybení zaměstnance dojde k uložení sankce či odvodu, který ve skutečnosti představuje pouze interní přesun peněžních prostředků uvnitř státu (například z rozpočtu organizační složky do státního rozpočtu, nebo mezi jednotlivými složkami), vznik škody je vyloučen.

Stát jako celek o majetek nepřišel, jen jej jinak rozúčtoval.

Za těchto okolností nelze po konkrétním zaměstnanci legitimně požadovat náhradu škody, která ve smyslu hmotného práva vůbec nevznikla. Jakékoli interní „přeúčtování“ nebo přenesení negativních dopadů rozpočtové sankce na zaměstnance pod záminkou náhrady škody by bylo v rozporu s výkladem, který Nejvyšší soud ustálil.

To ale neznamená, že pochybení zaměstnance zůstane bez následků. V úvahu přichází pracovněprávní odpovědnost v podobě kázeňských opatření, změny pracovního zařazení či organizačních opatření k prevenci dalších pochybení. Přímé vymáhání peněžité „škody“ po zaměstnanci však předpokládá, že došlo ke skutečnému zmenšení majetku státu jako celku, nikoli jen k internímu přesunu prostředků.

Doporučení pro praxi: jak s nároky na náhradu škody pracovat

Orgány státu by měly při zvažování nároků na náhradu škody po svých zaměstnancích nejprve vyhodnotit, zda skutečně došlo k reálnému majetkovému úbytku na straně státu jako celku. Pokud sankce či odvod představují jen přesun prostředků v rámci veřejných rozpočtů, je na místě řešit odpovědnost zaměstnance v rovině pracovněprávní, nikoli cestou náhrady škody.

Zároveň je vhodné nastavit interní postupy tak, které by rozlišovaly mezi situacemi, kdy stát jako celek skutečně platí navenek (např. náhradu škody třetí osobě, smluvní pokuty vůči dodavateli apod.), a situacemi, kdy se prostředky jen přesouvají uvnitř veřejného sektoru. Právě v této druhé kategorii je třeba počítat s tím, že podle ustálené judikatury Nejvyššího soudu škoda ve smyslu občanského práva nevzniká.

Závěr

Judikatura Nejvyššího soudu potvrzuje, že pro účely náhrady škody je stát vnímán jako jeden majetkový celek. Interní sankce a odvody, které pouze přesouvají prostředky uvnitř státního rozpočtu nebo mezi organizačními složkami, nezakládají vznik škody a nemohou proto být důvodem k nároku na náhradu škody vůči zaměstnanci.

Tyto závěry je možné per analogiam vztáhnout i na jiné fyzické osoby, které zaviněně pochybí při plnění svých úkolů (např. tzv. IČaři či jiní dodavatelé státu – ministerstev, státních příspěvkových organizací apod.). Pro praxi státních orgánů to znamená nutnost pečlivě rozlišovat mezi skutečnými majetkovými ztrátami státu jako celku a čistě interními rozpočtovými přesuny – a podle toho volit vhodný typ odpovědnosti zaměstnanců či jiných pracovníků.