Opakování funkčních období soudních funkcionářů prismatem českého ústavního pořádku

Autor poukazuje na historický vývoj materie ustavování soudních funkcionářů, recentní stav, jakož i na právě přijatou novelu s posouzením její ústavní konformity.

Úvod

Na začátku června 2021 podepsal prezident republiky novelu zákona o soudech a soudcích (č. 218/2021 Sb.), která mj. aspiruje na zavedení jednotného a transparentního systému výběru soudních funkcionářů s omezením opakovaní jmenování soudních funkcionářů za připuštění výjimek.

Jestliže Ústavní soud artikuloval v roce 2010, že dřívější úprava je protiústavní, a vymezil podmínky opakovaného výkonu, pak si článek klade za cíl posoudit, zda stávající účinná úprava vykazovala namítané nedostatky, a v neposlední řadě se zaměřuje na samotnou novelu. Předložený příspěvek proto rozebírá otázku opakovaného výkonu v perspektivě historickoprávní, komparativní a zejména ústavněprávní. Úprava de lege lata je rozebrána prismatem nálezové judikatury Ústavního soudu a posléze je analyzována samotná novela zákona č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích (z. s. s.), s upozorněním na její ústavní deficity.

Historický vývoj úpravy

Po vzniku Československa se také v oblasti organizace justice projevoval právní partikularismus, kdy historické země (Čechy, Morava a Slezsko) převzaly rakouskou úpravu, zatímco východní části státu (Slovensko, Podkarpatská Rus) regulaci uherskou, a k jehož definitivnímu překonání došlo až v roce 1952. Po celou dobu monarchie (respektive po obnovení ústavnosti ve druhé polovině devatenáctého století) i meziválečného státu nepanovala shoda o tom, zda moc soudní je skutečně rozhodně oddělena od správy. Některé soudy byly dobově výslovně označovány za správní úřady[1] a vyhlašování rozsudků se dělo1jménem panovníka právě jako náčelníka moci výkonné,[2] byť se tak dělo v podmínkách části prosincové ústavy věnované soudům.[3] Ostatně nejistota o tom, zda jsou soudy skutečně na správě nezávislé, byla vysledovatelná také po vzniku samostatného československého státu. Ještě v relaci k přijetí ústavní listiny v roce 1920 bylo zmiňováno, že moc soudní je ve své podstatě exekutivou, ale distinkce předpisů obou oblastí odůvodňuje vydělení judikativy do zvláštního oddílu.[4]

V období do roku 1952 neplatila žádná specifika pro soudní funkcionáře, jež by je odlišovala od ostatních soudců; nebylo omezeno jejich funkční období, ani řešena otázka opakovaného výkonu jejich funkce. Byl převzat dosavadní ministerský model, přičemž v období monarchie dokonce nebylo výjimečné, že soudci zastávali souběžně politické funkce na všech myslitelných úrovních včetně říšské. Předlitavská úprava do role přednosty okresních soudů integrovala nynější působnost předsedů a ředitelů správ.[5] Funkcionář byl označen jako prezident, předseda nebo přednosta.[6] Ministerský model[7] byl v meziválečném období řazen “co do obsahu i co do formy k nejlepším kodifikacím tohoto druhu”,[8] avšak v podmínkách poválečné silně zdecimované justice[9] nesporně napomohl komunistům v jejím ovládnutí.[10]

V letech 1952 až 1961 platilo, že do funkcí předsedů soudů a jejich náměstků byli voleni a jmenováni soudci z povolání ustanovovaní ministrem spravedlnosti, předseda Nejvyššího soudu byl jmenován prezidentem republiky,[11] Nejvyšší správní soud byl díky své činnosti zlikvidován na počátku padesátých let. Již od roku 1948 docházelo k rapidnímu poklesu požadavků na soudce,[12] a tak i na funkcionáře. Soudci byli od roku 1957 voleni,[13] a proto je pak možné uvažovat omezení funkčního období funkcionáře funkčním obdobím soudce. K dalším zásahům do justiční soustavy došlo v roce 1961 v návaznosti na přijetí socialistické ústavy. Ústava z roku 1960 nahradila koncept dělby moci pro státy socialistické soustavy obvyklým systémem dělby práce.[14]

Nová úprava z roku 1961 zavedla, že předsedy soudů a jejich náměstky volí u okresních soudů okresní národní výbor, u krajských soudů krajský národní výbor a u Nejvyššího soudu Národní shromáždění.[15] Úprava opětovně neurčovala žádné specifické podmínky pro samotné soudní funkcionáře, po celou dobu totality je nicméně možné dovodit požadavek jejich náležité politické angažovanosti.[16]

Se vznikem československé federace došlo nejen k zohlednění federální a republikové úrovně v tom směru, že funkcionáře federálního Nejvyššího soudu z jeho soudců na návrh Národní fronty volilo Federální shromáždění a republikových Nejvyšších soudů z řad jejich soudců pak jednotlivé národní rady, ale také na změnu, že předsedy a náměstky krajských a okresních soudů jmenoval ministr spravedlnosti příslušné republiky, náčelníky a jejich zástupce vojenských soudů ministr národní obrany.[17] Výslovně pak bylo upraveno, že o odvolání a zproštění funkce rozhoduje orgán, který soudce ustanovil či zvolil.[18] V roce 1988 pak pouze náměstky předsedy nejvyšších soudů vystřídali místopředsedové, čímž se změnila v tomto směru kompetence zákonodárných sborů republik a federace.[19]

Porevoluční nová zákonná úprava v případě předsedů a místopředsedů federálního Nejvyššího soudu počítala s jejich jmenováním prezidentem na návrh federální vlády a v případě republik předsednictvem národní rady na návrh republikové vlády. Předsedy a místopředsedy krajských a okresních soudů pak jmenoval republikový ministr spravedlnosti.[20] Tento stav trval, již za účinnosti současné Ústavy, i po osamostatnění České republiky, kdy pouze došlo k zohlednění zániku složeného státu a vzniku vrchních soudů.[21]

Zákon o soudech a soudcích z roku 1991 byl účinný až do dubna 2002, kdy se stal účinným stávající zákon č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích. Zcela převzata byla v perspektivě funkcionářů dosavadní úprava, vládou navrhované zjišťování stanovisek soudcovských rad v podmínkách výběru funkcionářů z návrhu zmizel při projednávání v ústavně-právním výboru Poslanecké sněmovny.[22]

Vládní návrh zákona (jenž posléze vyústil do zákona č. 314/2008 Sb.) žádné změny v otázce funkčních období neuvažoval, limitace se objevila v komplexním pozměňovacím návrhu ústavně-právního výboru,[23] autorem byl předseda výboru Marek Benda.[24] Tehdejší ministr spravedlnosti toto považoval za vhodnou formu obměny “soudních manažerů”,[25] podporu funkčních období pak měl návrh i v samotném ústavně-právním výboru, jehož členové se shodovali v potřebě jeho zavedení.[26] Pokud se zaměříme na otázku, proč bylo v roce 2008 zavedeno omezené funkční období, zjistíme z dostupných zdrojů, že o této otázce nebyla vedena rozsáhlá diskuse, když k zařazení došlo až právě pozměňovacím návrhem, a hlavními vyslovenými argumenty pak bylo, že není správné, aby jedna osoba celoživotně zastávala funkci předsedy nebo místopředsedy soudu, a že funkční období nemá překrývat funkční období politické reprezentace, když rezonovala otázka vlivu politiků na justici.[27]

Zlomovým okamžikem se tedy stala účinnost novely č. 314/2008 Sb., jež stanovila omezení délky funkčního období, kdy stávající funkcionáři měli o funkce přijít v období od jednoho roku do sedmi let od účinnosti novely.[28] Novela ovšem současně určila podmínky, za kterých se mohl funkcionář opětovně ucházet o svou funkci.[29]

Novela se stala předmětem ústavní stížnosti: dne 15. prosince 2008 skupina senátorů podala souhrn různě kombinovaných a různě odůvodněných návrhů, v nichž požadovala zrušení určitých partií zákona. Výrokem IV nálezu Ústavního soudu ze dne 6. 10. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 39/08, Ústavní soud ustanovení § 105a z. s. s. a § 13a soudního řádu správního (s. ř. spr.) zrušil dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů, kdy tato ustanovení shledal za rozporná s ústavním principem dělby moci podle čl. 2 odst. 1 Ústavy a nezávislosti moci soudní a nestrannosti soudců podle čl. 81 a čl. 82 odst. 1 a 3 Ústavy.

V bodu 65 odůvodnění k tomu Ústavní soud mj. uvedl: “Problém podle názoru Ústavního soudu spočívá v samotné možnosti opětovného jmenování, která může vést soudní funkcionáře k tomu, aby postupovali způsobem vytvářejícím předpoklady pro jejich opětovné jmenování, resp. aby jejich jednotlivé kroky, včetně způsobu rozhodování (funkcionáři soudů jsou především soudci), byly vnějším světem takto nahlíženy a posuzovány. V podmínkách neexistence soustavy brzd a vyvážení k exekutivě s jejími výlučnými rozhodovacími pravomocemi v personální oblasti tuto možnost nelze vyloučit. Proto na ni v řízení o abstraktní kontrole napadených norem musí vzít Ústavní soud zřetel, neboť zákonná úprava nesmí vytvářet podmínky pro vznik personální korupce, která by ohrožovala ústavně přikázanou nezávislost a nestrannost soudců. Možné protiústavní stavy je třeba v tak závažné oblasti předem eliminovat.”[30]

Článek byl publikován v časopisu Právník č. 9/2021. Pokračování je dostupné zde.

---

[1] PRAŽÁK, Jiří. Spory o příslušnost mezi soudy a úřady správními. Díl první. Praha: Tiskem i nákladem knihtiskárny Františka Šimáčka, 1883, s. 39.

[2] WEYR, František. Československé právo ústavní. Praha: Melantrich, 1937, s. 239.

[3] Čl. 1 odst. 2 a 14 základního zákona státního č. 144/1867 ř. z., o moci soudcovské.

[4] WEYR, F. Československé právo ústavní, s. 237.

[5] Srov. FRYC, V[áclav]. Přednosta soudu. Právník. 1910, roč. 49, s. 196.

[6] Srov. § 30 odst. 1, § 41 odst. 1 a § 75 zák. č. 217/1896 ř. z., o soudní organisaci; zák. č. 5/1918 Sb. z. a n., jímž se zřizuje Nejvyšší soud; § 10 zák. č. 36/1876 ř. z., o zřízení správního soudu.

[7] Také ve své době ovšem byla role ministerstva při řízení soudů předmětem kritiky. Patrně nejzřetelněji v souvislosti s obsazováním funkce místopředsedy Krajského soudu v Těšíně v roce 1903. Vybrán byl Němec Emanuel Harbich, který přeskočil 79 soudců a mj. také bývalého poslance a etnického Čecha Františka Eliáše. Neudělení místa mělo mít u Eliáše vliv na zhoršení zdravotního stavu a jeho úmrtí (podrobně Opavský týdeník. 16. 2. 1903, roč. 34, č. 98, s. 2.).

[8] PEŠKA, Zdeněk. Československá ústava a zákony s ní souvislé. Díl I. Praha: Československý Kompas, 1935, s. 400.

[9] Srov. PNS RČS 1945-1946. Stenoprotokol 32. schůze. In: Digitální repozitář [online]. 20. 2. 1946 [cit. 2021-06-09].

[10] KÜHN, Zdeněk. Bludné kruhy politické a doktrinální diskuse o české justici. Soudce. 2010, roč. 12, č. 11, s. 18.

[11] NS RČS 1960-1964. Vládní návrh zákona o organisaci soudů. In: Digitální repozitář [online]. 2. 6. 1961 [cit. 2021-06-09].

[12] Ke stavu justice v té době srov. VOREL, Jaroslav et al. Československá justice v letech 1948-1953 v dokumentech. Díl II. Praha: Úřad dokumentace a vyšetřování zločinů komunismu, 2003, s. 71-75 a 101-105.

[13] KOLUMBER, David. Ustanovování soudců - česká historická perspektiva. In: TAUCHEN, Jaromír (ed.). VIII. česko-slovenské právněhistorické setkání doktorandů a postdoktorandů. Sborník z konference. Brno: Masarykova univerzita, 2020, s. 140-141.

[14] Srov. ZDOBINSKÝ, Stanislav et al. Státní právo ČSSR: celostátní vysokoškolská učebnice pro studenty právnických fakult. Praha: Panorama, 1985, s. 216.

[15] Srov. § 41, 42 a 43 zák. č. 62/1961 Sb., o organizaci soudů, respektive § 44, § 45 a § 46 odst. 1 zák. č. 36/1964 Sb., o organizaci soudů a o volbách soudců.

[16] Ostatně po všech právnících v té době bylo vyžadováno, aby se ve své činnosti řídili principy marxismu-leninismu a proletářského internacionalismu. - Srov. Moravský zemský archiv - Státní okresní archiv Zlín, fond Svit, sign. I/2, e. j. 403, poř. č. 1076.

[17] Srov. bod 43 a 44 zák. č. 156/1969 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 36/1964 Sb., o organizaci soudů a o volbách soudců.

[18] Srov. bod 44 zák. č. 156/1969 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 36/1964 Sb., o organizaci soudů a o volbách soudců.

[19] Srov. čl. I zák. č. 196/1988 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 36/1964 Sb., o organizaci soudů a o volbách soudců a zákon č. 60/1965 Sb., o prokuratuře.

[20] Srov. § 39 zák. č. 335/1991 Sb., o soudech a soudcích.

[21] Srov. zejména bod 50 až 54 zák. č. 17/1993 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 335/1991 Sb., o soudech a soudcích, ve znění zákona č. 264/1992 Sb.

[22] PČR, PS 1998-2002. Sněmovní tisk 878/1. In: Digitální repozitář [online]. 19. 10. 2001 [cit. 2021-06-09].

[23] PČR, PS 2006-2010. Sněmovní tisk 425/1. In: Digitální repozitář [online]. 2. 6. 2008 [cit. 2021-06-09].

[24] PČR, PS 2006-2010. Stenoprotokol z 34. schůze. In: Digitální repozitář [online]. 18. 6. 2008 [cit. 2021-06-09].

[25] PČR, PS 2006-2010. Stenoprotokol z 34. schůze. In: Digitální repozitář [online]. 18. 6. 2008 [cit. 2021-06-09].

[26] PČR, PS 2006-2010. Stenoprotokol z 34. schůze. In: Digitální repozitář [online]. 18. 6. 2008 [cit. 2021-06-09].

[27] Ibidem.

[28] Čl. II zák. č. 314/2008 Sb., kterým se mění zákon č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, zák. č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců a státních zástupců, ve znění pozdějších předpisů, zák. č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, zák. č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů, zák. č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, a zák. č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění pozdějších předpisů.

[29] Čl. I bod 35 a čl. III bod 3 zák. č. 314/2008 Sb.

[30] Srov. nález Ústavního soudu ze dne 6. 10. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 39/08.