Nezákonný zásah policejního orgánu a možná obrana

S určitou formou zásahu policejního orgánu se setkala pravděpodobně drtivá většina široké veřejnosti minimálně jednou v životě. V jakých podobách tedy může takový zásah spočívat a jaké prostředky obrany právní úprava nabízí?

1. Podoby zásahu policejního orgánu a jejich právní úprava

Jak již bylo naznačeno výše, zásah policejního orgánu může mít řadu podob. Některé z nich jsou prakticky nedílnou součástí například dění na silnicích, jiné jsou již specifičtější a běžný občan s nimi tak často do styku nepřijde.

Z těch běžných tak lze uvést příkladmo zásahy upravené v zákoně č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (dále jen „Silniční zákon“) v § 124 odst. 12, a to např. udílení pokynů k řízení dopravy na pozemních komunikacích, zastavování vozidla či vyzvání řidiče motorového vozidla k předložení dokladů k řízení a provozu vozidla.

Dále pak lze zmínit použití technického prostředku k zabránění odjezdu vozidla (obecně známé jako tzv. „botička”), jehož úprava je obsažena v § 36 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky (dále jen „ZPČR“), nebo právo požadovat prokázání totožnosti dle § 12 zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii (dále jen „Zákon o obecní policii“).

Z těch méně používaných zásahů, jež se pojí už se specifickými událostmi, lze zmínit oprávnění stanovená v Zákoně o obecní policii, např. oprávnění použít donucovacích prostředků (hmaty, chvaty, údery, pouta ad.) dle § 18 Zákona o obecní policii.

Jak je patrné z nastíněné problematiky, právní úprava jednotlivých zásahů je roztříštěna do jednotlivých zákonů, a proto není ani zcela snadná orientace v obraných prostředcích proti zásahům provedeným v rozporu s právní úpravou.

2. Správní orgán, nebo orgán činný v trestním řízení?

Než začneme zvažovat jednotlivé možnosti obrany proti případnému nezákonnému zásahu policejního orgánu, je třeba stanovit, v jakém postavení policejní orgán jedná, tj. jestli jedná jako orgán veřejné moci při výkonu činnosti a pravomocí správního orgánu nebo jako orgán veřejné moci v postavení orgánu činného v trestním řízení, jak jej vymezuje § 12 odst. 2 zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (dále jen „TŘ“).

K problematice tohoto vymezení a důležitosti určení správného postavení policejního orgánu v souvislosti s možnými prostředky obrany se vyslovil Nejvyšší správní soud (dále jen „NSS“), který v právní větě svého rozhodnutí uvedl, že: „Nezákonným „zásahem“ ve smyslu § 82 s. ř. s. nemůže být úkon policejního orgánu při výkonu působnosti orgánu činného v trestním řízení. Zásahem podrobeným přezkoumání ve správním soudnictví může však být zásah policejního orgánu při výkonu působnosti ve veřejné správě [§ 4 odst. 1 písm a) s. ř. s.]“[1].

Stanovisko NSS pak doplnil Ústavní soud v souvislosti s možností uplatnění ústavní stížnosti, když ve svém usnesení stanovil, že: „Ochrana práv jednotlivců před zásahy Policie České republiky, pokud při nich policie nevystupuje jako orgán činný v trestním řízení, je zaručena prostředky správního soudnictví. Ústavní stížnost proti zásahu Policie ČR v takovém případě bude zpravidla nepřípustná pro nevyčerpání všech opravných prostředků.“[2]

3. Možnosti právní obrany

Nekodifikované úpravě jednotlivých zásahů policejního orgánu odpovídá i roztříštěná úprava možností obrany proti nim, tj. jednotlivé typy prostředků najdeme v samostatných zákonech.

Stížnost dle ZPČR ve spojení se stížností dle § 175 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „SŘ“)

Ačkoli ZPČR upravuje nejeden zásah policejního orgánu, obranu v podobě námitek připouští pouze dle § 44 odst. 5 proti vykázání z obydlí. Dále se přípustné obraně nevěnuje. Jestliže tedy speciální zákon nestanoví jinak, je třeba využít postup dle § 175 SŘ[3].

Dle tohoto ustanovení mají dotčené osoby (osoby dotčené na svých právech, povinnostech či zájmech činností správního orgánu spadající do působnosti správního řádu) právo obracet se na správní orgány se stížnostmi proti nevhodnému chování úředních osob nebo proti (nesprávnému) postupu správního orgánu, neposkytuje-li správní řád jiný prostředek ochrany. Tímto jiným prostředkem ochrany může být možnost uplatnit odvolání nebo jiný opravný prostředek proti rozhodnutí, námitku proti usnesení nebo jiným úkonům v exekuci, námitku podjatosti apod.[4]

K možnosti využití stížnosti dle § 175 SŘ při přezkoumání postupu policejního orgánu se vyslovil i Ústavní soud tak, že: „Postup policistů, opírající se o zákon o Policii ČR, lze m.j. přezkoumávat postupem stanoveným ve správním řádu (ust. § 175 a násl. zákona č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů). Řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu upravuje také soudní řád správní (ust. § 82 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů)“[5].

Způsob prošetření skutečností, které dotčená osoba ve stížnosti namítá, však není v zákoně dostatečně upraven a zároveň zde panuje polemika ohledně práv dotčené osoby, především pak z hlediska principu kontradiktornosti.

Dle § 175 odst. 4 SŘ správní orgán může vyslechnout stěžovatele či jiné osoby, pokud to považuje za nutné. Z dikce zákona tedy plyne, že případné provedení výslechu je zcela na uvážení správního orgánu. Pokud by k výslechu došlo, pak se přiměřeně užije § 55 SŘ ohledně důkazu svědeckou výpovědí[6]. Případná aplikace § 36 odst. 3 SŘ, který právě zaručuje práva účastníků řízení, však zůstává v právní úpravě bez povšimnutí. Správní orgány vykládají tento nedostatek tak, že při vyřizování stížnosti nedochází k zahájení správního řízení, a tedy nedochází ani k aktivaci § 36 odst. 3 SŘ.

Nelze však opomenout § 177 odst. 1 SŘ, který stanoví, že základní zásady činnosti správních orgánů vymezené v § 2 až § 8 SŘ se použijí při výkonu veřejné správy i v případech, kdy zvláštní zákon stanoví, že se správní řád nepoužije, ale sám úpravu odpovídající těmto zásadám neobsahuje. Podle názoru autora by logicky měly tyto základní zásady být použity i na postupy správních orgánů, které nejsou správním řízení. Minimálně tedy § 3 SŘ, zakotvující zásadu materiální pravdy, na který navazuje § 36 odst. 3 SŘ ohledně možnosti účastníka vyjádřit se k podkladům pro rozhodnutí před vydáním rozhodnutí nebo § 50 odst. 2 SŘ ukládající správním orgánům povinnost zjišťovat všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch toho, komu má být povinnost uložena.

Nastíněná problematika uplatnění práv účastníků při vyřizování stížnosti pak přímo souvisí s možností dotčené osoby (stěžovatele) požádat nadřízený správní orgán, aby přešetřil způsob vyřízení stížnosti, jak stanoví § 175 odst. 7 SŘ. Jen stěží si však lze představit, jaké argumenty může stěžovatel předestřít, pokud nemá právo se k průběhu vyřizování stížnosti ústně vyjádřit, vyrozumění o podání stížnosti dle § 175 odst. 1 SŘ neuvádí jména konkrétních svědků, na základě jejichž výpovědí správní orgán hodnotil skutkový stav, natož aby se právní zástupce stěžovatele mohl těchto výslechů či podání vysvětlení zúčastnit.

Žádost o přezkoumání postupu policejního orgánu dle § 157a TŘ

Tato žádost představuje institut trestního práva a použije se právě v případě, kdy policejní orgán koná inkriminovaný zásah v postavení orgánu činného v trestním řízení. V takovém případě dozoruje jeho jednání příslušný státní zástupce (dozorový státní zástupce). Žádost je tak svou povahou jedním z podnětů k uplatnění dozoru státního zástupce (§ 174 TŘ) vůči úkonům policejního orgánu.[7]

Dle odstavce 2 je tato žádost přípustná i vzhledem k přezkumu postupu státního zástupce, ovšem pouze tehdy, pokud státní zástupce sám provádí vyšetřování, nikoli pokud vykonává pouze dozor nad zachováním zákonnosti v přípravném řízení. Výkon dozoru není přezkoumatelný na základě této žádosti, ale uplatní se postup dle § 12d zákona č. č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství (dále jen „StZast“), tedy výkon instančního dohledu nejblíže nadřízeného státního zastupitelství.

Právě uplatnění žádosti o dohled je obligatorní podmínkou pro následné případné uplatnění ústavní stížnosti (vizte bod e) tohoto článku).

Ochrana před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu dle zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „SŘS“)

Další možnost ochrany poskytuje SŘS, a to v podobě tzv. zásahové žaloby. V § 82 SŘS je uvedeno celkem 6 taxativních podmínek, jejichž naplnění je nezbytné pro vznik žalobní legitimace, a to:

1. Žalobce musí být přímo zkrácen na svých právech;
2. Ke zkrácení na právech dojde nezákonným zásahem, pokynem, donucením (dále jen „Zásah“);
3. Nezákonný Zásah je činěn správním orgánem;
4. Nejedná se o rozhodnutí;
5. Zásah byl zaměřen přímo proti žalobci nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo;
6. Zásah nebo jeho důsledky musí trvat nebo musí hrozit opakování Zásahu