Současná úprava správní odpovědnosti nevyhovuje
Cesta k novému přestupkovému zákonu, s jehož základními principy bych Vás rád seznámil, nebyla vůbec jednoduchá. Současný právní stav je zcela nevyhovující, neboť právní úprava správněprávní odpovědnosti je velmi komplikovaná. Na jednu stranu zde máme přestupky, které mohou spáchat fyzické osoby, na druhé straně odpovědnost za jiné správní delikty právnických osob, podnikajících fyzických osob a pak ještě kategorii správních deliktů, které mohou páchat fyzické osoby.
To, co dnes zcela absentuje v oblasti veřejného práva, je kodex, tj. obecná právní úprava odpovědnosti za správní delikty a přestupky. Stávající právní stav bych rád doložil několika čísly, která doloží chaotičnost, jíž je úsek veřejného práva ovládán. Právní úprava a podmínky pro správní delikty jsou definovány různým způsobem ve 250 zákonech. Dohromady se jedná o 2200 skutkových podstat přestupků a 5100 skutkových podstat jiných správních deliktů.
Důsledkem toho, že absentuje obecná právní úprava, se musí orgány, které postihují přestupky a správní delikty, uchylovat k analogii práva, využívat instituty, které vyplývají z trestního práva, případně z judikatury. Analogie je velice nevyhovující. Obvinění z přestupku nebo správního deliktu je dnes již vykládáno jako obvinění ve smyslu trestním, tzn. se všemi kautelami, které na to dopadají z hlavy V. Listiny základních práv a svobod, včetně uplatňování principů in dubio pro reo, ne bis in idem, řádné odůvodnění, podmínky vyvozování odpovědnosti analogicky ve vztahu k trestnímu zákoníku apod.
Situace byla zcela jednoznačně nazrálá již před řadou let k tomu, aby se právní úprava kodifikovala.
Legislativní kolečko
První legislativní pokusy o přijetí nového přestupkového kodexu započaly již v roce 2002, avšak skončily krachem. V podstatě 10 let po něm se začal připravovat současný návrh zákona, jež je veden pod sněmovními tisky č. 555 a 554, tedy mnou již zmíněný vládní návrh zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. Předpokládaná účinnost je stanovena na červenec 2017. Podle předpokládaného harmonogramu by měl být návrh schválen v průběhu léta, nejpozději na podzim, a poté by běžela zhruba ¾ roční legisvakanční lhůta.
Novinky v odpovědnosti za přestupky (správní delikty)
Stěžejním přínosem vládního návrhu zákona je sjednocení právní úpravy odpovědnosti za správní delikty fyzických osob, právnických osob a podnikajících fyzických osob do jednoho právního předpisu a zároveň vytvoření jednotné terminologie, tj. zejména termínu „přestupek“, který by zahrnoval i to, co dnes známe pod pojmem “správní delikt“. Ukazuje se totiž, že je zcela neodůvodnitelné, abychom v praxi rozlišovali přestupky a správní delikty pouze podle toho, kdo je jejich pachatelem, když z hlediska praktického dopadu na sankci nebo průběh řízení to nemá žádný význam.
Ohledně návrhu bych na prvním místě rád zmínil pojetí odpovědnosti za přestupek. Zákon vychází ze stávajícího stavu, a tedy zachovává subjektivní odpovědnost fyzické osoby a objektivní odpovědnost právnické osoby s tím, že je možné se při prokázání zákonem stanoveného liberačního důvodu této odpovědnosti zprostit.
Co se týče odpovědnosti fyzické osoby, návrh zákona rozšiřuje definici pachatele též na osobu, která úmyslně zosnovala nebo řídila spáchání přestupku (organizátor) nebo vzbudila v jiném rozhodnutí spáchat přestupek (návodce) nebo umožnila či usnadnila jinému spáchání přestupku (pomocník). Organizátor, návodce i pomocník budou za tento přestupek odpovědni pouze tehdy, stanoví-li tak zákon, tedy nebude tomu tak u všech typů přestupků. Předpokládá se však jejich využití zejména u těch nejčastějších majetkových přestupků, například u organizovaných gangů.
U fyzických osob se předpokládá, že by vedle postihu za přestupek proti majetku byl trestný i pokus. Jedná se o jediný případ, kdy by byl postižitelný pokus.
Nově se také navrhuje, aby u fyzických osob byla upravena odpovědnost zákonného zástupce a opatrovníka. Ti by ale měli odpovídat pouze tam, kde zákon ke spáchání přestupku vyžaduje určitou zvláštní vlastnost, způsobilost nebo postavení pachatele. V oblasti správněprávní odpovědnosti mohu jako příklad uvést deliktně nezpůsobilého vlastníka lesa. Jsou to případy, kdy dítě zdědí po rodičích les, ale z hlediska věku není způsobilé, aby odpovídajícím způsobem vykonávalo správu lesa. Právě v tomto případě předpokládá návrh, že by zákonný zástupce či opatrovník byl odpovědný za případný přestupek namísto zastoupeného.
Pokud jde o odpovědnost právnické osoby, skutkovou podstatu fakticky může naplnit fyzická osoba, jejíž jednání se přičítá právnické osobě. Je vhodné dodat, že se nejedná o přičitatelnost ve smyslu zákona o trestní odpovědnosti právnických osob, který vychází ze subjektivní odpovědnosti právnických osob. V tomto ohledu se návrh odlišuje. Odpovědnost právnické osoby za přestupek bude i nadále objektivní, tedy nebude se odvozovat od zaviněného jednání fyzických osob, jako je tomu u trestní odpovědnosti právnických osob.
Dále se navrhuje stanovit taxativní výčet fyzických osob, které by se pro posuzování odpovědnosti právnických osob za přestupek považovaly za osoby, jejichž jednání se právnické osobě přičítá. Mezi tyto je zařazena například fyzická osoba, která plní úkoly právnické osoby nebo kterou právnická osoba používá při své činnosti.
Vzniku odpovědnosti právnické osoby nebrání, nepodaří-li se zjistit, která fyzická osoba přesně jednala protiprávně, byť při vyvození správněprávní odpovědnosti musí být samozřejmě zjištěno, že k takovému jednání konkrétně nezjištěné osoby skutečně došlo. Zvlášť zdůrazněno je, že správní orgán nemusí zjišťovat konkrétní fyzickou osobu, která za právnickou osobu jednala a založila tak odpovědnost za přestupek, jestliže je zjevné, že jednala právnická osoba.
Odpovědnost právnické osoby za přestupek nebude vylučovat odpovědnost samotné fyzické osoby, která za právnickou osobu jednala. Právnická nebo podnikající fyzická osoba se může odpovědnosti zprostit, prokáže-li realizaci všech možných opatření, kterými sama zabezpečila splnění dotčené povinnosti. Musí se ovšem jednat pouze o ta opatření, která byla objektivně způsobilá provést, tedy například zajištění dostatečné pravidelné kontroly ze strany zaměstnavatele vůči zaměstnancům, různá preventivní opatření, ochrana majetku apod. Pokud pro právnickou osobu nebylo při vynaložení veškerého úsilí možné splnit povinnost, pak správněprávně odpovědná za přestupek nebude.
Návrh předpokládá obdobnou úpravu odpovědnosti a trestání podnikajících fyzických osob a právnických osob, tedy v případě podnikajících fyzických osob se bude jednat o odpovědnost objektivní s možností liberace. Z hlediska ochrany veřejného zájmu totiž není rozhodné, zda podnikatelskou činnost vykonávají právnické osoby nebo podnikající fyzické osoby, proto ani není důvod, aby jejich odpovědnost neměla shodný režim. Velmi závažným argumentem pro toto zvolené řešení je rovněž to, že podnikající fyzické osoby mohou činnost vykonávat osobně, ale také prostřednictvím svých zaměstnanců či jiných osob.
V návrhu zákona se výslovně upravuje spolupachatelství. Obecně platí, že přestupek spáchaný v součinnosti s další osobou nebo osobami je pro společnost nebezpečnější než přestupek spáchaný jediným pachatelem.
Pokud jde o právnické osoby, je rovněž upravena odpovědnost právního nástupce právnické osoby. Cílem kodexu je tedy zabránit tomu, aby se právnická osoba, která spáchala přestupek, vyhnula odpovědnosti tím, že dobrovolně zanikne a způsobí tak přechod práv a povinností na nový subjekt, svého právního nástupce. Odpovědnost za přestupek přejde tedy na právního nástupce právnické osoby vždy, nestanoví-li zákon jinak.
I promlčecí doba se dočká změn
Významným hmotněprávním institutem je promlčecí doba. Návrh zákona předpokládá, že její délka bude odstupňována podle závažnosti přestupku. Pro přestupky méně závažné bude promlčecí doba jeden rok, pro přestupky závažnější tři roky. Závažnější přestupek je takový, za který hrozí sankce s horní hranicí sazby alespoň 100.000,- Kč.
Do promlčecí doby se ale nebude započítávat doba, po kterou se pro tentýž skutek vedlo trestní řízení nebo soudní řízení správní. Dále se navrhuje, aby promlčecí doba byla přerušena oznámením o zahájení přestupku a vydáním rozhodnutí, jímž je obviněný uznán vinným. Objektivně je nutné i tento časový úsek omezit, proto se navrhuje, že u méně závažných přestupků nesmí, i včetně přerušení, celková doba od spáchání přestupku do pravomocného rozhodnutí překročit tři roky, u závažnějších přestupků pět let. Zavedení institutu přerušení promlčecí doby reaguje na současnou právní úpravu, kdy po uplynutí jednoho roku od spáchání přestupku není již možné tento projednat, což je v řadě případů doba naprosto nedostatečná pro skutkové zjištění a potrestání pachatele. Zamezí se také tomu, aby promlčecí doba uplynula například v průběhu odvolacího řízení.
Hmotněprávní část zákona vymezuje i další instituty, například pokus o přestupek, pokračování v přestupku, trvající přestupek, hromadné přestupky, spolupachatelství, skutkový a právní omyl apod.
Správní trestání
Navrhuje se rovněž zavedení pojmu „sankce“, stanoví se podrobnější pravidla pro ukládání správních trestů, přitěžující a polehčující okolnosti, možnost upuštění od uložení od správního trestu atd.
Velmi zajímavým institutem je správní trest zveřejnění rozhodnutí. Vzhledem k tomu, že jedním z účelů správního práva je informovat veřejnost o nekalých obchodních praktikách právnických a podnikajících fyzických osob, může být tento trest efektivnější než samotné uložení sankce. Jedná se přitom o inspiraci z francouzské právní úpravy, kde se ukázalo, že efektivita tohoto trestu je mnohem vyšší než samotná peněžitá sankce.
Předpokládáme, že obecná část přestupkového práva usnadní státní správě a veřejné správě lépe aplikovat přestupkové právo a postihovat porušovatele. V návrhu se přitom odráží praktická zkušenost za posledních 25 let.
Procesní část zákona přináší také několik novinek
Je potřeba zmínit ale i některé procesní instituty. Na prvním místě lze uvést kvalifikační předpoklady, které návrh zákona klade na úřední osobu, která vede řízení o přestupku. Nejen, že kodexová úprava řízení o přestupku je kusá, ale na druhou stranu o přestupcích mnohdy rozhodují osoby, které k tomu nejsou odborně zdatné. Návrh zákona proto vyžaduje, aby ten, kdo rozhoduje v přestupkovém řízení, měl vystudovaný magisterský studijní program oboru právo. Pakliže by měl jiné vysokoškolské vzdělání, musel by si doplnit certifikovanou zkoušku u Ministerstva vnitra. Vzhledem k tomu, jaká je situace zejména na obcích, předpokládá návrh zákona přechodné období do roku 2022 tak, aby měly příslušné osoby dostatek času pro absolvování zkoušky.
Pokud jde o doručování, obsahuje návrh, za účelem vyloučení obstrukcí, odchylku od správního řádu, která spočívá v tom, že v případě, že se prokazatelně nebude dařit doručovat zmocněnci účastníka řízení, správní orgán nebude zmocněnci doručovat veřejnou vyhláškou nebo ustanovovat opatrovníka, nýbrž bude doručovat přímo zastoupenému účastníku řízení. Tato úprava bude ale dopadat toliko na doručování zmocněnci. Přestupkové právo si tedy jednoznačně klade za cíl všechny tyto tzv. finty negovat.
Návrh zároveň počítá se zajišťovacími prostředky. Jedním z nich je záruka za splnění povinnosti, u které předpokládáme zefektivnění řízení o přestupku a usnadnění vymáhání povinností uložených v rozhodnutí o přestupku; typicky se bude jednat o zajištění pokuty.
Významným procesním institutem je ústní jednání, které ale v řízení o přestupcích bude pouze fakultativní. Zákon výslovně stanoví, ve kterých případech bude muset správní orgán nařídit ústní jednání. Vždy tomu tak bude, pakliže je obviněným mladistvá osoba nebo pokud je nařízení ústního jednání nezbytné pro zjištění stavu věci. Cílem je změnit stávající stav, kdy převládá dojem správních orgánů, že přestupkové nebo správní řízení je řízením neveřejným a není nezbytné provádět například výslech obviněného, pokud je tento nezbytný k doložení některých skutkových okolností ve věci. Důvodem, proč je dnes řízení spíše písemné, je analogické užití § 49 správního řádu, přičemž správní řád je zpravidla založen na písemném procesu. To však u deliktních jednání nepovažujeme za zcela vhodné. I proto se zavádí možnost nového důkazního prostředku, kterým by mohl být výslech obviněného.
Dalším tématem vhodným ke zmínce je blokové řízení, které je v podstatě tradičním institutem přestupkového práva. Blokové řízení se navrhuje nahradit vydáním příkazu na místě, přičemž inspirace je hledána v § 150 odst. 5 správního řádu, tedy tato forma bude moci být uplatněna stejně jako stávající blokové řízení, tj. za přítomnosti a souhlasu osoby, které je ukládána povinnost. Reflektovali jsme přitom soudní judikaturu, v zákoně je proto napevno stanoveno, že blok čili rozhodnutí na místě nabývá právní moci podpisem obviněného na tento příslušný blok.
Po vzoru trestního práva se navrhuje zavedení možnosti odklonu, který by spočíval v dohodě mezi poškozeným a obviněným a kterou by schvaloval správní orgán. Obviněný by v takovém případě prohlásil, že spáchal přestupek, nahradil poškozenému vzniklou škodu a složil na účet správního orgánu částku, kterou by správní orgán určil pro veřejně prospěšné účely.
Několik slov závěrem
Na závěr bych rád uvedl, že nová právní úprava by měla nabýt účinnosti 1. července 2017, tedy celkem zanedlouho. Jsme přesvědčeni, že nový zákon těm, kdo se věnují přestupkovému nebo deliktnímu právu, napomůže se v problematice zorientovat.
Kongres Právní prostor 2016
Ve dnech 19. a 20. dubna 2016 se v Seči u Chrudimi konal již 6. ročník odborného kongresu Právní prostor. Záštitu nad letošním ročníkem převzali ministr spravedlnosti, ministryně pro místní rozvoj, náměstek ministra vnitra pro řízení sekce legislativy a archivnictví a předseda Ústavního soudu.
Více informací o kongresu naleznete na http://www.kongrespravniprostor.cz/.
Diskuze k článku ()