Právo stavby

Smyslem příspěvku je tedy zamyšlení nad děleným vlastnictvím a účelem a genezí práva stavby v návaznosti na Randovo dílo, jakož i predikcí budoucího vývoje instituce na realitním trhu.

Právo stavby a Randovo dílo

Právo stavby představuje staronový institut, který doprovází superficiální zásadu již od dob římského práva.[1] Představuje její derivát. V období římské republiky bylo běžné povolit kupcům postavit stavbu (např. stánek) na městském pozemku. Za toto oprávnění odváděli koncesionáři roční nájemné (solarium). Superficies bylo chráněno prétorským interdiktem. Spolu s rozvojem superficies došlo i k možnosti převést právo na jiného, případně právo zdědit.

Bez existence superficies by povaha superficiální zásady zamezovala efektivnímu využití pozemků a vedla by k nutnosti vymýšlet různé parciální výjimky, což by narušovalo homogennost soukromého práva. Česká republika, Slovensko, Litva a částečně Polsko jsou jediné evropské země, ve kterých se doposud neuplatňovala superficiální zásada[2] – tedy normativní prosazení římskoprávní parémie superficies solo cedit. Znovuzaváděná zásada byla součástí našeho práva až do účinnosti středního kodexu, který ji zrušil.[3] Důvody, které k tomu vedly, jakož i širší pohled na superficiální princip, byly již na poli právní vědy analyzovány.[4] Mezi předchůdce práva stavby lze zařadit i německý Platzrecht, který byl zatížen zvláštním platem (purkrecht)[5] odváděným za oprávnění postavit dům na pozemku městského pána.

Randa se ve svých pracích problematice práva stavby obšírněji nevěnoval.[6] Je tedy podivné, proč je článek o právu stavby zařazen do tematicky orientovaného čísla časopisu, které se věnuje dílu a osobnosti velikána českého a evropského práva.[7] Pravda, Randa sice právo stavby výslovně ve svém díle neanalyzuje, nicméně hovoří o tzv. děleném vlastnictví,[8] se kterým institut bezpochyby souvisí.[9] Důvody, pro které není v Randově díle obšírnější zmínka o právu stavby, lze spatřovat v několika příčinách. Předně, Antonín rytíř Randa umírá[10] v prvním roce světové války, necelé dva roky po přijetí zákona o stavebním právu v Rakousku,[11] respektive pět let před přijetím revize obdobné úpravy v Německu (1919).[12] Dle dobové literatury představoval vojenský konflikt spolu s počáteční nedůvěrou k „novotě“[13] zásadní zvrat pro očekávání, která zákonodárce do institutu vkládal. Do skončení Velké války existovaly na našem území jen tři (sic!) případy práva stavby.[14] Pokud by právo stavby bylo přijato dříve, jistě by existoval odstavec, kapitola, článek, snad i celá monografie se stejnojmenným titulem z Randova pera. Vezmeme-li navíc v úvahu fakt, že Randova pozornost byla na sklonku jeho života orientována přece jen více směrem k obchodnímu právu,[15] nelze se divit, že se právu stavby nevěnoval. K demonstrování dobových očekávání, která měl tento institut naplnit, lze však použít práce jiných Randových současníků, případně žáků.[16] Do kontrastu k tomu lze postavit několik prací z recentní literatury současnosti.[17]

Na rozdíl od koncepce zákona o právu stavby z roku 1912 přináší nový občanský zákoník změnu v podobě rozšíření subjektů, které smí právo stavby ke svým pozemkům zřídit, čímž by měla odpadnout překážka, která značně limitovala jeho rozšíření v období první republiky. Nicméně nejde zde o snahu o maximalizaci výskytů práva stavby ve veřejných seznamech, ale o umožnění mnohosti soukromoprávních řešení obsahově totožných životních situací. Vždyť vějíř různých cest k určitému cíli je soukromému právu vlastní.[18] Smyslem příspěvku je tedy zamyšlení především nad účelem a genezí práva stavby, jakož i predikcí budoucího vývoje instituce na realitním trhu.

Aktivní legitimace – konec diskriminace

Právě otázka, kdo je oprávněn (aktivně legitimován) na svém pozemku zřídit právo stavby, se jeví být klíčovou. Původní právní úprava (zákon z roku 1912), a dokonce i některé dnešní zahraniční právní úpravy (např. Polsko) připouštějí zřízení práva stavby jen na pozemcích, které náležejí veřejnoprávním korporacím nebo církevním organizacím.

Pokud chceme pochopit raison d’eˆtre takové limitace, je nutné vyjít z příčin, kterévedly k uzákonění práva stavby v minulosti. Je nesporné, že důvody, pro které bylo právo stavby přijato na počátku dvacátého století v Rakousku nebo Německu, mohou mít společného jmenovatele. Je jím právě bytová nouze, ke které došlo vlivem industrializace, která zapříčinila stěhování obyvatel do měst, což logicky vedlo k saturaci trhu s byty a způsobilo jejich nedostatek.[19] Vzhledem k tomu, že poptávka vznikala zpravidla mezi nízkopříjmovými skupinami obyvatel, pročež ji nebylo možno řešit vlastnickou formou bydlení, jevila se nejvhodnější variantou právě nájemní forma bydlení.[20]

„Bytová otázka“ nebo též „bytový problém“ byl doprovázen zvyšováním cen nájemního bydlení, což vedlo k tomu, že začala vznikat ghetta na periferiích, kde se soustřeďovalo ekonomicky slabší obyvatelstvo (dělníci, nižší úředníci, drobní řemeslníci).[21] Kvalita, stejně jako hygienická úroveň těchto bytů byly nízké. Neutěšenými podmínkami bydlení a vysokým nájemným se od druhé poloviny devatenáctého století začal zabývat zákonodárce. Impulzy, které vedly k zakládání svépomocných bytových družstev, ovšem nebyly příliš vyslyšeny.

Ke skutečnému nástupu přímé podpory výstavby obytných domů určených pro dělnické bydlení došlo až po vzniku Fondu císaře Františka Josefa I. (1908), ze kterého byly stavebním bytovým družstvům státních zaměstnanců poskytovány subvence na koupi či stavbu obytných domů. Ke zlepšení situace přispíval i Státní fond pro péči o malé byty, který poskytoval záruky za hypotéky a také poskytoval úvěry. To vybudilo i zájem obcí, jejichž podíl na vlastnictví bytového fondu byl však až do vzniku ČSR spíše zanedbatelný.[22]

A právě v této době se zákonodárce odhodlal k přijetí dalšího z výše uvedené série ochranářských opatření, jejichž cílem byla právě výstavba bytů s dostupným nájemním bydlením. Tou cestou bylo uzákonění práva stavby. Zákonodárce výslovně předpokládal výstavbu rodinných domků a domů s malými byty na základě práva stavby.[23] Právo stavby tak bylo chápáno – řečeno dnešní terminologií – jako nástroj bytové politiky státu. Vzhledem k takto jasně koncipovanému cíli a s přihlédnutím k době, ve které k tomu dochází, bylo nutné hledat záruky, že se smysl práva stavby nevymkne kontrole a nebude sloužit k tržním účelům (zejm. spekulace s pozemky) namísto řešení naléhavé sociální otázky.

Zde je vhodné připomenout, že nastalá situace nemohla být řešena vlastnickým bydlením.[24] Předně proto, že by takto nabízené byty byly pravděpodobně pro ty, kteří bytovou nouzí trpěli, nedostupné. (I když v případě malometrážního „sociálního“ bytu by tomu tak nutně být nemuselo.)[25] Především však proto, že neexistovala právní možnost reálného dělení nemovitých věcí.[26]

Zákonodárce limitoval aktivně legitimované subjekty. Právo stavby mohly na svých pozemcích zřídit pouze obce, okresy, země, stát a veřejné fondy. Mezi další povolané patřily kostely, obročí, náboženské ústavy a společnosti, respektive obecně prospěšné ústavy nebo sdružení. Na tyto však dopadala veřejnoprávní kontrola v podobě nezbytnosti vydání kladného rozhodnutí zemského úřadu o naplnění veřejného zájmu takto zřizovaného práva stavby.

Zákonodárce psal zákon doslova „na tělo“ obcím,[27] které díky němu mohly – a opět řečeno dnešními slovy – sehrát úlohu hybatele regionální bytové politiky a usměrňovat stavební ruch, jakož i ceny nájemního bydlení ve svém katastru. Leitmotivem právní úpravy byly a) civilněprávní, b) národohospodářské a c) sociální důvody.

Evropský kontext doby, ve které byl první zákon o právu stavby přijat, není nezajímavý. Zatímco v zemích jakými byla Francie,[28] eventuálně Velká Británie[29] bylo právo stavby, respektive jemu blízký institut, běžnou záležitostí, trpěly rakouské země tímto nedostatkem. Přičteme-li k tomu skutečnost, že konkurenční Německo mělo takovou právní úpravu již dávno předtím,[30] jsou motivy zákonodárce zřejmé. Právněstavební trh v Německu byl do jisté míry vzorem i pro pionýry práva stavby v Praze (sc. členy Spolku pro práva stavby), kteří o něm hovoří jako o rozvinutém a dobře vžitém.[31] Konkrétně oblasti okolo měst Frankfurt nad Mohanem, Halle, Lipsko nebo vilová čtvrť Dahlem u Berlína byly právem stavby velmi dobře známé.[32] Ostatně mělo zastání u takové osoby, jakou byl tvůrce pozemkové reformy Damaschke.[33]

Nelze opomenout, že zákon o právu stavby platil jen na území českých zemí. Na Zakarpatské Ukrajině a Slovensku přijat nebyl. K unifikaci právních úprav došlo až přijetím zákona z roku 1947.[34]

Přeneseme-li se do současnosti, je příkladů využití práva stavby v Evropě mnoho. Za všechny uveďme Amsterdam. Od roku 1896 (sic!) až do současnosti (2014) nebyl prodán jediný z městských pozemků. Což se – viděno optikou české obecní privatizační mánie – jeví být až neuvěřitelné. Tento přístup demonstruje odlišný vztah k pozemkovému vlastnictví, jakož i k otázce uchování hodnot pro další generace. Udává se,[35] že většina pozemků v Amsterdamu je ve vlastnictví města a není téměř možné stavět jinak než za využití práva stavby (Erfpacht) na půdě vlastněné metropolí.

Jak uvádí P. Zima,[36] velkou oblibu zaznamenalo právo stavby v posledních letechu německých spolkových drah, které zřizují ve velkém rozsahu právo stavby ke svým pozemkům. Známé je také ve Francii (bail á construction). Zde je uplatňováno ve velkém např. v Paříži[37] a je patrné zřetelné urbanistické pozadí jeho využití. Díky právu stavby byl nastartován realitní trh v městské aglomeraci, kdy obecní pozemky byly nabídnuty developerům.[38] Obdobně jako dnes nebyl okruhu subjektů, které jsou oprávněny stavbu zřídit, omezen.

Z uvedeného vyplývá, že důvody pro omezení vlastnických subjektů, které smí právo stavby zřídit, tkvěly v obavě, aby nedocházelo ke spekulacím s pozemky, a tím pádem k ohrožení účelu práva stavby (poskytnout levné nájemní bydlení nízkopříjmovým skupinám obyvatel). Zákonodárce vycházel z nepodloženého předpokladu, že jedinými „poctivými“ vlastníky jsou tak vlastně jen obce a církevní organizace. Tomu nelze upřít určitou logiku, nicméně rozvoj práva stavby v Evropě, kde až na výjimky není okruh vlastnických subjektů omezen, spíše nahrává liberálnějšímu přístupu. Opuštění omezení okruhu subjektů, které smí právo stavby zřídit, tak lze jen kvitovat. Ostatně v Polsku,[39] kde dosud tento limit upraven je, představuje brzdu realitního trhu, je předmětem debaty v odborných kruzích a často traktován jako ideologický.[40]

Článek byl publikován v časopise Právník, č. 10, 2014. Pokračování článku dostupné zde.

---

[1] Byť v římských dobách nemohlo být superficies samostatným předmětem vlastnického práva. Blíže viz DVOŘÁK, J. – ZOULÍK, F. Superficies solo cedit a právo stavby. In: K. Malý et al. 200 let všeobecného občanského zákoníku. Praha: Wolters Kluwer, 2011, s. 558.

[2] K. Eliáš in ELIÁŠ, K. et al. Občanský zákoník. Velký akademický komentář. Praha: Linde, 2008, s. 485.

[3] Právo stavby však z praktických příčin odolávalo derogaci až do přijetí socialistického kodexu v roce 1964.

[4] V době zániku zásady např. NOVOHRADSKÝ, V. Opustenie zásady „Superficies solo cedit“ a jeho dôsledky. Právny obzor. 1951, č. 4, s. 348. Recentně pak PETR, P. Stará (nez)námá superficiální zásada. Právní rozhledy. 2012, č. 10, s. 370–374.

[5] Srov. důvodovou zprávu k návrhu čsl. občanského zákoníku (§§ 241–259) z roku 1937. V podrobnostech pak VON WAECHTER, C. G. Superficiaroder Platzrecht. 2. Aufl. Leipzig: Alexander Edelman, 1868, 248 s.

[6] Pomineme-li dílčí zmínky o superficies nebo Kellerrecht.

[7] Přínos Randovy práce byl předmětem řady oslavných výroků či statí jeho žáků (např. Krčmář), stejně jako jeho ideových kritiků (např. Knapp, který ho nezřídka častoval výrazy jako „politický primitiv“, ev. „malicherný maloměšťák“, nezpochybňoval jeho právnický úsudek a mistrovství, kdy o něm hovoří jako o „ojedinělém právnickém talentu a vědci světového formátu“), případně autorů z jiných pólů vědy (např. Zdeněk Nejedlý o něm hovoří jako o klasikovi právní vědy a jeho dílo Držba označoval za největší právnické dílo nové doby, srov. NEJEDLÝ, Z. T. G. Masaryk. Díl IV. První výboje. Praha: Melantrich, 1937, s. 336.). O potvrzení faktu, že byl Randa evropskou právnickou osobností netřeba chodit daleko. Recentně se nad jeho přínosem pozastavil např. polský časopis Kwartalnik Prawa Prywatnego, viz BANASZKIEWICZ, B. Antonín Randa (1834–1914). Kwartalnik Prawa Prywatnego. 2008, č. 4, s. 913.

[8] Srov. např. RANDA, A. Právo vlastnické dle rakouského práva v pořádku systematickém. 7. nez. vyd. Praha: Česká akademie pro vědy slovesnost a umění, 1922, s. 4–5 (Reprint Aspi – Wolters Kluwer, 2008).

[9] Minimálně dle tzv. sociologického přístupu, jak jej prezentuje O. Horák, viz HORÁK, O. Tzv. dělené vlastnictví v 19. a 20. století (k proměnám chápání tradičního pojmu v domácí právní vědě). In: Sborník z konference Dny práva, 2010. Dostupné z: (http://dvp.sehnalek.cz/files/prispevky/08_promeny/ Horak_Ondrej.pdf).

[10] 6. října 1914. (Viz např. J. Klika, viz KLIKA, J. Rod JUDr. Antonína rytíře Randy a Dr. mont. h. c. Otokara rytíře Kruliše-Randy. Rodopisná galerie. 1940, roč. XII, s. 3.)

[11] Účinný od 15. června 1912.

[12] Do té doby bylo právo stavby upraveno v §§ 1012–1017 BGB, v podrobnostech srov. HUSTEDT, J. Einleitung. In: V. Hustedt – J. Ingenstau – M. Drasdo – J. Glade – J. Ingenstau. Gesetz über das Erbbaurecht. Kommentar. 9. Auf. Köln: Carl Heymanns Verlag, 2010, s. 2.

[13] PELIKAN, V. Právo stavby jako prostředek k oživení stavebního ruchu. Praha: Unie Čsl. družstev, 1937, s. 11.

[14] Ibidem. (Pramen bohužel neuvádí, kde k jejich zřízení došlo.)

[15] KNAPP, V. Vědecký vývoj Antonína Randy. Právník. 1954, č. 1, s. 49.

[16] Za všechny SVOBODA, E. Nové právo k povrchu. Právník. 1913, roč. 52, s. 113–131; KRČMÁŘ, J. Občanské právo II. Práva věcná. 3. dopl. vyd. Praha: Knihovna Sborníku věd právních a státních, 1946, s. 277–281.

[17] Příkladně ELIÁŠ, K. Právo stavby. Obchodněprávní revue. 2012, č. 10, s. 273–278; ZIMA, P. K některým otázkám práva stavby podle nového občanského zákoníku. Právní rozhledy. 2014, č. 5, s. 180 an.; ZIMA, P. Stručný úvod do práva stavby. Právní rozhledy. 2005, č. 8, s. 287–290; HANDRLICA, J. In: J. Spáčil a kol. Občanský zákoník III. Věcná práva (§ 976–1474). Praha: C. H. Beck, 2003, s. 887–906; BITTNER, L. Rakouský zákon o právu stavby. Ad notam. 1997, č. 4, s. 80–84; DVOŘÁK, J. – ZOULÍK, F. Superficies solo cedit a právo stavby. In: K. Malý et al. 200 let všeobecného občanského zákoníku. Praha: Wolters Kluwer, 2011, s. 557–566; BÁRTA, J. K právu stavby vzniklému podle předpisů platných před současným občanským zákoníkem. Správní právo. 2003, č. 4, s. 221–227; PETR, P. Stará (ne)známá superficiální zásada. Právní rozhledy. 2012, č. 10, s. 370–374.

[18] ELIÁŠ, K. Právo stavby. Obchodněprávní revue. 2012, č. 10, s. 278.

[19] BURIÁNEK, J. Sociologie. Praha: Fortuna, 1996, s. 113.

[20] POLÁKOVÁ, O. a kol. Bydlení a bytová politika. Praha: Ekopress, 2006, s. 243.

[21] JEMELKA, M. Lidé z kolonií vyprávějí své dějiny. Ostrava: Repronis, 2009, s. 23 an.

[22] POLÁKOVÁ, O. a kol. Bydlení a bytová politika. Praha: Ekopress, 2006, s. 244.

[23] Srov. příl. č. 34 k těsnopisnému protokolu panské sněmovny z roku 1911.

[24] Míněno vlastnictví bytu, respektive bytové spoluvlastnictví.

[25] Srov. SVOBODA, E. O reálném dělení domů v obvodu bývalého pražského ghetta. Praha: Lidové družstvo tiskařské, 1909, s. 102, kde uvádí: „…snad není daleko doba, kdy dojde k uznání jeho (roz. bytové spoluvlastnictví) světlých stránek, spočívajících zejména v sociálním významu možnosti, aby širším vrstvám zjednán byl přístup k sebeskrovnější míře městského majetku nemovitého…“.

[26] Jakkoliv nepřesné znění § 361 ABGB vedlo k různosti názorů na ne/přípustnost reálného dělení budov u nás. Mnohost názorů zmizela spolu s účinností zákona č. 50/1879 ř. z., o dělení budov podle materiálních podílů, který prohlásil v § 1 patrové vlastnictví (Stockwerkeigentum) za nepřípustné. Trpěnou výjimku představovalo snad jen reálné dělení domů v pražských židovských ghettech, kdy je tehdejší talmudské právo připouštělo, ovšem především z důvodů izolace etnika na malém prostoru a nutnosti zajištění určité právní formy bydlení (blíže viz SVOBODA, E. O reálném dělení domů v obvodu bývalého pražského ghetta. Praha: Lidové družstvo tiskařské, 1909).

[27] PELIKAN, V. Právo stavby jako prostředek k oživení stavebního ruchu. Praha: Unie Čsl. družstev, 1937, s. 11.

[28] Uvádí se, že pařížské pozemky za městskými branami byly věnovány společnosti k zastavění a po 77 letech byly převedeny zpět na město Paříž.

[29] Důvodové zprávy k zákonům o právu stavby (1912 a doslovně i 1947) uvádějí, že ještě v době jeho přijetí byla velká část domů v Londýně vystavěna na cizí půdě.

[30] Saský občanský zákoník z roku 1863 zkonstruoval toto právo pod názvem Baurecht, respektive Kellerrecht. BGB pak, jak jsme již uvedli, obsahuje partii věnovanou Erbbaurecht v části věcných práv.

[31] KRAVÁK, A. – ČERNÝ, V. – BARTOŠEK, B. – ZELENKA, J. Pro právo stavby. Praha: Spolek pro právo stavby, 1938, s. 18.

[32] Ibidem, s. 41.

[33] DAMASCHKE, A. Das Erbbaurecht und seine Bedeutung für die Gemeinden. München: Beck, 1904.

[34] LUBY, Š. Právo stavby. In: P. Blaho (ed.). Výber z diela a myšlienok. Bratislava: Iura edition, 2002, s. 459.

[35] KOLEKTIV. Ground lease – Erbbaurecht in Amsterdam. Amsterdam: Gemeente Amsterdam, 2000, s. 8.

[36] ZIMA, P. Stručný úvod do práva stavby. Právní rozhledy. 2005, č. 8, s. 287.

[37] La Defence, věž Montparnasse, areál Les Halles, viz MENG, J. P. Urbanisme et superposition de proprietes publiques. Paris: Ministe`re de l’Environnement e du Cadre de Vie, 1978. Cit. dle ZIMA, P. Stručný úvod do práva stavby. Právní rozhledy. 2005, č. 8, s. 287.

[38] Ibidem.

[39] KALUS, S. – HABDAS, M. Czy nas na to stać? Gazeta Prawna. 2003, č. 239, s. 20.

[40] WOŹNIAK, C. Użytkowanie wieczyste. Warzsawa: C. H. Beck, 2006, s. 255 an.