Povinné zastoupení advokátem v řízení o zásahové žalobě- část I.

V právním řádu České republiky, konkrétně v zákoně č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, v platném znění (dále jen ,,SŘS“) v současnosti není zakotveno obligatorní zastoupení advokátem v řízení o zásahové žalobě. Autor má však za to, že vzhledem ke komplikovanosti institutu zásahové žaloby by bylo zcela vhodné zavedení povinného zastoupení advokátem, a to zejména z důvodu zajištění efektivní ochrany žalobcových subjektivních práv veřejné povahy.

FH
doktorand na katedře správní vědy a správního práva PrF MU
Foto: Fotolia

Cílem tohoto článku je kriticky zhodnotit výhody a nevýhody případného zavedení obligatorního zastoupení advokátem v řízení o zásahové žalobě.

Charakteristika zásahové žaloby

Zásahová žaloba, přesněji žaloba proti nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu, představuje jeden ze tří základních žalobních typů ve správním soudnictví, a to vedle žaloby proti rozhodnutí správního orgánu a žaloby proti nečinnosti správního orgánu.[1] Pokud jde o vztah zásahové žaloby k ostatním (základním) žalobním typům v rámci správního soudnictví, zásahová žaloba plní funkci subsidiárního žalobního typu.[2] To znamená, že zásahová žaloba nachází své uplatnění, (resp. je přípustná), pokud se ochrany nebo nápravy subjektivních práv veřejné povahy nelze domáhat prostřednictvím jiného (základního) žalobního typu.

Historické souvislosti

Než se zaměřím na samotné jádro problematiky, ve stručnosti si připomeňme, jak se zásahová žaloba jako žalobní typ zrodila. Právní úprava správního soudnictví byla od své obnovy v roce 1991 (resp. 1992) obsažena v části V. OSŘ[3] až do roku 2002.[4] Vyznačovala se tím, že obsahovala jediný žalobní typ, a to žalobu proti rozhodnutí orgánů veřejné správy. Ochrana veřejných subjektivních práv proti faktickým úkonům (obecně řečeno zásahům) nebyla prostřednictvím správního soudnictví poskytována. 

Právní úprava správního soudnictví byla v roce 1991 přijata s velkým očekáváním, když bylo po 40 letech správní soudnictví obnoveno (znovuobnoven princip generální přezkumné klauzule).[5] V průběhu následujících let po nabytí její účinnosti se začaly objevovat závažné nedostatky právní úpravy správního soudnictví, které vygradovaly až k samotnému zrušení celé části V. OSŘ.  Zrušení části V. OSŘ obsahující právní úpravu správního soudnictví můžeme označit za jisté vyvrcholení dlouhodobých právních i legislativních deficitů právní úpravy správního soudnictví mezi lety 1992 až 2002. Ústavní soud svým derogačním nálezem[6] urychlil samotnou přípravu i vlastní přijetí SŘS.

Povinné zastoupení advokátem v OSŘ

Po úvodním vymezení zásahové žaloby se však přesuňme se k samotnému tématu článku, a to otázce povinného zastoupení advokátem v řízení o zásahové žalobě. Důvodnost, resp. opodstatněnost stanovení obligatorního zastoupení advokátem v řízení o zásahové žalobě (v ostatních žalobních typech až na nezbytné výjimky ponechávám stranou pozornosti) již lze shledávat právě v nastíněné úpravě správního soudnictví obsažené v části V. OSŘ a v následném zrušujícím nálezu Ústavního soudu.

Ve správním soudnictví byla do roku 2002 žalobci uložena povinnost být zastoupen advokátem nebo notářem.[7] Výjimka byla mj. stanovena pro případy, kdy žalobce měl právnické vzdělání. Notář mohl žalobce zastupovat jen v rozsahu svého oprávnění stanoveného zvláštními předpisy, kterým byl především notářský řád.[8]

Povinné zastoupení advokátem v SŘS

Žalobce se v řízení o zásahové žalobě (stejně jako v případě jakéhokoliv jiného žalobního typu v rámci správního soudnictví) může nechat zastoupit advokátem.[9] Zastoupení advokátem v řízení o zásahové žalobě není dle platné právní úpravy obligatorní, nýbrž fakultativní. Nabízí se otázka, zda by žalobce neměl být obligatorně zastoupen právě již v řízení o zásahové žalobě před krajským soudem, nikoliv až v případném řízení o kasační stížnosti před Nejvyšším správním soudem. 

Domnívám se, že důvody pro zavedení obligatorního zastoupení v řízení o zásahové žalobě převažují nad zachováním aktuálně nastavené právní úpravy, a to z několika důvodů. Na prvním místě uvádím poměrně složitou právní úpravu zásahové žaloby s ohledem na potřebu dobré znalosti judikatury správních soudů. Pro žalobce bez právního vzdělání se jedná o úpravu natolik složitou, že jen zřídka je žaloba projednatelná bez nutnosti učinění výzvy k doplnění či opravě žaloby se současným poučením. 

S tímto souvisí i zájem na rychlosti a nepochybně i na efektivitě poskytnuté ochrany subjektivních práv veřejné povahy žalobce. Krajským soudům jsou adresována podání (zásahové žaloby), která obsahují celou řadu nedostatků (nesrozumitelnost, nejasnost, absence obligatorních náležitostí apod.). V takovém případě předseda senátu usnesením vyzve podatele (žalobce) k opravě nebo odstranění vad podání (žaloby) a stanoví k tomu lhůtu.[10] Zatímco v případě bezvadné žaloby by nemusel být tento procesní úkon učiněn, ve vadném podání je nezbytný. Tím se prodlužuje samotná délka řízení. Ve prospěch samotného žalobce sice hovoří poučovací povinnost soudu, a to i v případě nesprávně zvoleného žalobního typu, na druhé straně se však oddaluje poskytnutí efektivní ochrany subjektivních práv veřejné povahy.

Samotný zákonodárce si je vědom, že na poskytnutí co nejrychlejší ochrany veřejným subjektivním právům dotčeným nezákonným zásahem panuje veřejný zájem. Podle § 56 odst. 3 SŘS projednává a rozhoduje soud přednostně žaloby proti nečinnosti správního orgánu a právě i zásahové žaloby.[11] Vadná žaloba je tak kontraproduktivní a prodlužuje délku soudního řízení. Výzva k odstranění vad žaloby představuje další úkon, který pro správní soudy a nesporně i pro samotné žalobce znamená další zátěž. 

Nelze paušalizovat, že žaloba podaná advokátem je vždy bezvadná a naopak žaloba podaná osobou bez právního vzdělání obsahuje vady. Zpravidla tomu však v rozhodovací praxi je. Na žalobce v případě domáhání se ochrany jeho subjektivních práv veřejné povahy čeká celá řada ,,nástrah“, kterými musí úspěšně projít, aby ochrana ze strany soudu byla poskytnuta. Jedná se zejména o tyto ,,nástrahy“:

  1. Správné určení právní formy realizace veřejné správy (formy činnosti veřejné správy)
  2. Správná volba žalobního typu
  3. Včasnost žaloby
  4. Formulace petitu
  5. Označení žalovaného
  6. Vylíčení zásahu

Obligatorní zastoupení ve správním soudnictví dle OSŘ

Po obecnějším uvedení do problematiky je potřeba se zamyslet nad tím, zda by zavedení obligatorního zastoupení v řízení o zásahové žalobě bránila nějaká překážka nebo nikoliv. Mám za to, že neexistuje skutečnost, která by byla překážkou zavedení obligatorního zastoupení advokátem v řízení o zásahové žalobě. Připomínám, že v rámci správního soudnictví bylo obligatorní zastoupení advokátem již zakotveno. Podle § 250a OSŘ, ve znění do 31. 12. 2002, musel být žalobce zastoupen advokátem (v určitých případech notářem), pokud sám neměl právnické vzdělání.[12] Pozornosti neunikne skutečnost, že se povinnost vztahovala na jediný existující žalobní typ, a to žalobu proti rozhodnutí, avšak obligatorní zastoupení by v případě více žalobních typů bylo vztažitelné i na ně samotné.

Citované ustanovení OSŘ bylo podrobeno posouzení ústavnosti. K problematice povinného zastoupení se mezi jinými otázkami v rámci návrhu na zrušení části V. OSŘ (mj.) vyjádřil Senát Parlamentu České republiky, a to pouze k problematice povinného zastoupení advokátem. Podle jeho názoru ,,smyslem ustanovení § 250a o.s.ř., … , byla snaha zákonodárce o zajištění toho, aby žaloby na přezkoumání rozhodnutí správních orgánů byly podávány kvalifikovaně a aby se zamezilo možné lavině laických podání proti správním aktům, když vesměs se jedná o právně komplikované případy, pro jejichž posouzení je právní vzdělání nezbytné.“[13] Senát dodal, že cílem zavedení povinného zastoupení advokátem bylo sjednotit právní úpravu povinného zastoupení ve správním soudnictví a obdobného institutu v dovolacím řízení a žalobě pro zmatečnost[14] v občanském soudním řízení. Nelze nezmínit snahu zákonodárce o kvalifikované právní zastoupení žalobce před soudem. Pokud by se tak nestalo, panovaly obavy, že soudy rozhodující ve správním soudnictví by byly zatíženy nemalým počtem vadných žalob, tedy žalob, které by neobsahovaly veškeré zákonem předvídané náležitosti.

S prezentovaným názorem se nedá nesouhlasit, jelikož primárním účelem správního soudnictví je rychlá a efektivní ochrana žalobcových veřejných subjektivních práv. Nejúčinnějším prostředkem k tomuto dosažení bylo právě zamezení podávání správních žalob právními laiky tak, aby soudy nebyly zahlceny neúplnými podáními a nemusely žalobce složitě poučovat o potřebné opravě podání s následkem v podobě odmítnutí podání. 

Ministerstvo spravedlnosti se k návrhu na zrušení části V. OSŘ vyjádřilo ve smyslu, že považovalo za vhodné zavedení povinného zastoupení advokátem. Podle jeho názoru ,, … nedostatečná orientace v oblasti procesního práva by mohla být na újmu tomu, kdo se žalobou či opravným prostředkem soudního přezkumu dovolává“.

Ústavní soud ve svém derogačním nálezu neshledal požadavek na povinné zastoupení advokátem v řízení před správními soudy jako protiústavní. Dodal, že je sice pravdou, že povinné zastoupení před správními soudy základních stupňů není v Evropě obvyklé, ale výjimečnost a přísnost právní úpravy v České republice nelze shledat rozpornou s ústavním pořádkem ani s Úmluvou.[15] ,,Povinné právní zastoupení má obecně sloužit k realizaci zásady rovnosti zbraní, jako znaku spravedlivého procesu.“ Závěrem Ústavní soud k této námitce dodal, že by stálo zákonodárcem za zvážení nezbytnost zachování obligatorního právního zastoupení v řízení před správními soudy při tvorbě nové právní úpravy správního soudnictví.

Je zavedení obligatorního zastoupení v řízení o zásahové žalobě možné?

Podle dosavadní právní úpravy žalobce (podle části páté, hlavy druhé OSŘ) musel být zastoupen advokátem nebo notářem. Jednalo se o jeden z případů tzv. povinného zastoupení. Vládní návrh SŘS požadoval zachovat povinné zastoupení žalobce v žalobách proti rozhodnutí správního orgánu. Poslanecká sněmovna však tento požadavek neakceptovala a SŘS tak byl přijat bez ustanovení o povinném zastoupení.

Přitom zachování obligatorního zastoupení (nejen) v řízení o zásahové žalobě by bylo i nadále možné, když Ústavní soud tuto variantu nevyloučil. ,,Požadavek na povinné zastoupení stěžovatele advokátem v řízení o kasační stížnosti vyplývající z § 105 odst. 2 SŘS tedy není v rozporu s ústavním pořádkem ani mezinárodními smlouvami. Sledovaný účel ustanovení, jímž je zajištění odborné právní pomoci, objektivity a filtrace zjevně bezúspěšných sporů, sice představuje omezení práva na přístup k soudu, nicméně jedná se o omezení legitimní a přiměřené.“[16]

Existence obligatorního zastoupení nepředstavovala důvod vedoucí ke zrušení části V. OSŘ. Mám za to, že došlo na slova Senátu a Ministerstva spravedlnosti, které se snažilo zabránit laickým podáním a oddálení poskytnutí efektivní ochrany subjektivních práv žalobce v důsledku nezbytných oprav zásahových žalob. 

Jak bylo uvedeno, zákonodárce dosavadní koncepci obligatorního zastoupení v řízení před krajskými soudy rozhodujícími ve věcech správního soudnictví (tedy i v řízení o zásahové žalobě) opustil a ponechal ji pouze v řízení o kasační stížnosti před NSS, ačkoliv původní vládní návrh SŘS počítal s povinným zastoupením nejen pro řízení o kasační stížnosti, ale s výjimkami také pro řízení před krajskými soudy. ,,Povinné zastoupení advokátem v řízení o kasační stížnosti přispívá zejména k zajištění rovnosti účastníků řízení v tom smyslu, aby některý z nich neutrpěl na svých právech právě v důsledku neznalosti zejména procesních ustanovení právního předpisu (srov. usnesení ÚS ze dne 3. 12. 1998, sp. zn. III. ÚS 229/98, jímž byl odmítnut požadavek na zrušení tehdejšího § 250a OSŘ vyžadujícího povinné zastoupení advokátem pro řízení o žalobě proti správnímu rozhodnutí).“[17]

V řízení (nejen) o zásahové žalobě není právní zastoupení nutné (obligatorní), ale pouze fakultativní. Ponechává se tak na úvaze samotného žalobce, zda se nechá zastoupit advokátem (či jiným zástupcem) či nikoliv. Podle § 35 odst. 2 SŘS platí, že ,,[n]estanoví-li tento zákon jinak, účastník může být zastoupen advokátem, popřípadě jinou osobou, která vykonává specializované právní poradenství podle zvláštních zákonů, týká-li se návrh oboru činnosti v nich uvedených“. V převažující většině případů se žalobci v řízení o zásahové žalobě před správním soudem zastupovat nechávají, a to zejména z důvodu složitosti problematiky nezákonných zásahů ve veřejné správě (zásahových žalob), neznalosti právní úpravy a v neposlední řadě i díky vyšším nárokům na znalost neustále se vyvíjející či proměňující judikatury. ,,Navzdory tomu praxe ukazuje, že i v řízeních před krajskými soudy jsou žalobci zejména v těch složitějších agendách často zastupováni advokáty, daňovými poradci či specializovanými organizacemi. Je třeba konstatovat, že je to ku prospěchu věci, neboť právě řízení před krajskými soudy má s ohledem na zásadu koncentrace řízení dílčím způsobem uplatňovanou v řízení o kasační stížnosti (…) klíčový význam ve vztahu k vymezení předmětu a rozsahu sporu v budoucím kasačním řízení.“[18]

Připomínám, že mám důvodně za to, že pokud by se zákonodárce rozhodl ponechat povinné zastupování v řízení před správními soudy, jako tomu bylo před rokem 2003, nevyvolávalo by to pochybnosti o protiústavnosti.

Z citovaného ustanovení § 35 odst. 2 SŘS vyplývá, že zákon může stanovit povinnost obligatorního zastoupení. Jediným případem, kdy v rámci správního soudnictví je založena povinnost obligatorního zastoupení advokátem, je řízení o kasační stížnosti. ,,Řízení před vrcholnými justičními orgány jsou obvykle složitá a cílem povinného právního zastoupení je ve skutečnosti zajistit právo na přístup k soudu. Požadavek na zastoupení právníkem v řízení před vyšším soudem tak sám o sobě neporušuje principy, na nichž je Úmluva založena […].“[19] ,,Důvod zavedení povinného zastoupení stěžovatele advokátem v řízení o kasační stížnosti spočívá nejen ve složitosti a odbornosti problematiky projednávané před NSS. Povaha kasační stížnosti jakožto mimořádného opravného prostředku předurčuje nutnost vysoce kvalifikovaných podání účastníků řízení a vyjadřuje rovněž požadavek na nezatěžování NSS bezdůvodnými, neopodstatněnými a bezobsažnými podáními. Právě advokát by měl garantovat dostatečnou kvalitu sepsané kasační stížnosti.“[20]

Pokračování článku naleznete zde.


[1] J. Staša tyto 3 základní žalobní typy označuje jako ,,rudimentální trojici“. K tomu srov. Staša, J. Zpochybnitelnost rudimentální triády správních žalob. In: Frumarová, K. a kol. Správní soudnictví - 15 let existence soudního řádu správního vs. prvotní zkušenosti s aplikací nového správneho súdneho poriadku. Sborník z konference a společného zasedání kateder správního práva ČR a SR konaného ve dnech 22. až 23. března 2018 na Právnické fakultě UP v Olomouci. Olomouc: Iuridicum Olomoucense, o.p.s., 2018, s. 309.

[2] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 8. 2005, č. j. 2 Aps 3/2004-42.

[3] Zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění do 31. 12. 2002.

[4] K tomu srov. Vetešník, P. Organizace správního soudnictví na území České republiky. In: Kadečka, S. a kol. Dny práva 2014. Část VI. Organizace a správa (nejen správního) soudnictví. Brno: Masarykova univerzita, 2015, s. 229 a násl.

[5] Sedláček, S. Soudní kontrola veřejné správy. Brno: Masarykova univerzita, 2011, s. 18.

[6] Nález Ústavního soudu ze dne 27. 6. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 16/99.

[7] Ustanovení § 250a zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění do 31. 12. 2002.

[8] Zákon č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), v platném znění.

[9] Ustanovení § 35 odst. 2 SŘS.

[10] Ustanovení § 37 odst. 5 SŘS.

[11] Jedná se o určitou výjimku z pořadí projednávání a rozhodování věcí dle § 56 odst. 1 SŘS.

[12] K tomu srov. Kühn, Z. § 35 [Zastoupení]. In: Kühn, Z. a kol. Soudní řád správní: komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2019, s. 218.

[13] K tomu srov. nález Ústavního soudu ze dne 27. 6. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 16/99.

[14] Původní záměr, aby byl žalobce povinně zastoupen rovněž v řízení o žalobě pro zmatečnost, nebyl na rozdíl od dovolacího řízení realizován.

[15] Sdělení federálního ministerstva zahraničních věcí č. 209/1992 Sb., o sjednání Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a Protokolů na tuto Úmluvu navazujících.

[16] Sochorová, V. § 105 [Účastníci řízení o kasační stížnosti a jejich zastoupení]. In: Blažek, T. a kol. Soudní řád správní: komentář. Praha: C. H. Beck, 2016.

[17] Tamtéž.

[18] Zavřelová, J. § 105 [Účastníci řízení o kasační stížnosti a jejich zastoupení]. In: Jemelka, L. a kol. Soudní řád správní: komentář. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 945.

[19] Sochorová, V. § 105 [Účastníci řízení o kasační stížnosti a jejich zastoupení]. In: Blažek, T. a kol. Soudní řád správní: komentář. Praha: C. H. Beck, 2016.

[20] Tamtéž.

Hodnocení článku
0%
Pro hodnocení článku musíte být přihlášen/a

Diskuze k článku ()

Pro přidání komentáře musíte být přihlášen/a

Související články

Další články